Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów

Numer projektuUD317
Tytuł

Projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz niektórych innych ustaw

Rodzaj dokumentuprojekty ustaw
Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie

Blisko dwuletnie stosowanie ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. z 2017 r. poz. 568, z późn. zm.) zwanej dalej „ustawą o systemie handlu emisjami”, oraz ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. z 2017 r. poz. 286), zwanej dalej „ustawą o systemie zarządzania emisjami”, spowodowało konieczność doprecyzowania niektórych przepisów oraz zaproponowania kilku nowych rozwiązań, które przysłużą się lepszemu realizowaniu zadań służących osiągnięciu celów ustawy. Problematyka przydziału uprawnień do emisji i rozliczania emisji gazów cieplarnianych została uwzględniona w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519), zwanej dalej „ustawą Poś”, gdzie wymagane są korekty, będące następstwem wystąpienia w trakcie stosowania przepisów niedostatków regulacyjnych związanych ze sposobem wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Na konieczność wprowadzenia zmian w wymienionych ustawach wskazują zarówno podmioty prowadzące instalacje, jak i organy administracji publicznej.
1. W ustawie o systemie handlu uprawnieniami zidentyfikowano następujące kategorie problemów:
a) Trudności interpretacyjne oraz braki regulacyjne dla prowadzących instalacje objęte systemem handlu uprawnieniami do gazów cieplarnianych oraz organów administracyjnych stosujących przepisy ustawy, np. brak definicji eksploatacji instalacji. Brak tej definicji powoduje problem z ustaleniem momentu, w którym powstaje obowiązek uzyskania zezwolenia i monitorowania emisji gazów cieplarnianych. Innym przykładem budzącym wątpliwość jest rozstrzygnięcie, który z prowadzących instalację po podziale ma przedłożyć informacje Krajowemu Ośrodkowi Bilansowania i Zarządzania Emisjami (dalej „KOBiZE”). Ponadto, w ustawie brakuje przepisu o zaprzestaniu obowiązku opłaty rocznej za prowadzenie rachunku w rejestrze Unii po zamknięciu rachunku. Przyczynia się to do powstania stanu niepewności, zarówno po stronie prowadzących instalację, jak i organów administracji;
b) Zbyt rygorystyczne terminy na dokonanie niektórych czynności. Dla przykładu, termin na dokonanie zwrotu nadmiarowo wydanych uprawnień do emisji lotniczych przez operatorów lotniczych, który wynosi 14 dni, nie uwzględnia faktu, że rachunek zwrotów należy dodać do listy rachunków zaufanych, co przedłuża całą czynność i może spowodować, że niemożliwe stanie się dokonanie czynności w określonym terminie. Niedopełnienie obowiązku w terminie powoduje zaś przekazanie sprawy przez KOBiZE ministrowi właściwemu do spraw środowiska w celu wydania decyzji i wyegzekwowania świadczenia;
c) Rozliczanie kosztów zadań inwestycyjnych ujętych w krajowym planie inwestycyjnym ogłoszonym w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie krajowego planu inwestycyjnego (dalej „KPI”) w sposób nieuwzględniający warunków rynkowych. Obecnie brak jest możliwości bilansowania wydanych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych kosztami innych zadań inwestycyjnych w przypadku, gdyby inwestor zaprzestał realizacji jakiegoś zadania lub nie osiągnął zatwierdzonych wskaźników zgodności. Przykładowo dotyczy to sytuacji, w której ze względu na zmieniające się warunki gospodarcze podmiot przestaje realizować inwestycję wpisaną do KPI. W takiej sytuacji wydane uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych muszą być zwrócone i korzyść zarówno dla gospodarki RP, jak i podmiotu przepada.
2. W ustawie Poś wątpliwości budzą kwestie obowiązku wnoszenia opłat w związku ze spalaniem biomasy. Prowadzący instalacje mogą zrozumieć, że jeśli rozliczą instalację zgodnie z ustawą o systemie handlu emisjami, to nie ponoszą żadnej innej opłaty, w szczególności tej na gruncie Poś, co stanowi błąd. Ponadto, na gruncie ustaw – Poś i ustawy o systemie handlu emisjami zidentyfikowano niejasność związaną z metodyką obliczania wysokości opłaty za wydane uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych. Wysokość opłaty uzależniona jest od liczby wydanych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, jednak stawkę jednostkową opłaty przyjmuje się według roku, na który uprawnienia zostały przydzielone a nie według roku, w którym uprawnienia te zostały faktycznie wydane. Ujmując problem inaczej, dla celów ustalenia obowiązku opłaty nie ma znaczenia fakt, na który rok zostały wydane uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych, podczas gdy fakt ten ma znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty.
3. W ustawie o systemie zarządzania emisjami zidentyfikowano następujące problemy:
a) Brak wsparcia ministra właściwego ds. środowiska przez jednostki podległe przy realizacji licznych zadań związanych z ochroną powietrza m.in. z wdrażaniem dyrektyw: 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola), 2015/2193 z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza ze średnich obiektów energetycznego spalania, 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy oraz w sprawie redukcji krajowych emisji dla niektórych rodzajów zanieczyszczenia powietrza oraz zmiany dyrektywy 2003/35/EC przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniająca w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (projekt w końcowej fazie uzgodnień);
b) Uporządkowania wymaga wykaz gazów cieplarnianych i innych substancji objętych systemem zarządzania emisjami, który stanowi załącznik do ustawy o systemie zarządzania emisjami. W chwili obecnej podmioty wprowadzające do Krajowej bazy informacje o emisji substancji należących do grupy HFCs i PFCs (niewymienione w pozycji 6 i 7) napotykają na problem, gdyż muszą wykazywać je w innej pozycji tj. pozycji 47 niemetanowe lotne związki organiczne lub pozycji 74 związki organiczne z wyjątkiem wymienionych w innych pozycjach.
4. W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz.U. z 2016 r. poz. 1988, ze zm.) przyznano Krajowemu Administratorowi (o którym mowa w art. 3 pkt 22 rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013 z dnia 2 maja 2013 r. ustanawiającego rejestr Unii zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE, decyzjami nr 280/2004/WE i nr 406/2009/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającego rozporządzenia Komisji (UE) nr 920/2010 i nr 1193/2011 (Dz. Urz. UE L 122 z 03.05.2013, str. 1), którym jest KOBiZE), możliwość żądania od banku udzielenia informacji stanowiących tajemnicę bankową na temat prowadzących instalacje oraz operatorów statków. Analiza obowiązków Krajowego Administratora, określonych w prawie Unii Europejskiej oraz w regulacjach krajowych, nie wskazuje na dalszą zasadność utrzymywania tej kompetencji, gdyż nie znajduje ona zastosowania w zadaniach wykonywanych względem prowadzących instalacje i operatorów statków.

W trakcie dwuletniego okresu obowiązywania wymienionych powyżej ustaw zidentyfikowano szereg utrudnień w przepływie informacji między prowadzącymi instalacje, operatorami statków oraz organami administracji publicznej, brak norm kompetencyjnych do zbierania określonych informacji lub brak obowiązku przekazywania ich do organu.

Istota rozwiązań ujętych w projekcie

Mając na uwadze charakter problemów, postulowanym rozwiązaniem jest wprowadzenie następujących zmian:

1. W ustawie o systemie handlu uprawnieniami:
a) Dodanie definicji oraz uszczegółowienie przepisów tak, aby ich interpretacja nie budziła wątpliwości. Dla przykładu dodanie definicji eksploatacji instalacji, która rozstrzyga jednoznacznie, od którego momentu należy uzyskać zezwolenia oraz monitorować emisję. Przykładem uszczegółowienia może być nałożenie na prowadzącego instalację, która uległa podziałowi, obowiązku porozumienia z prowadzącym instalację, która powstała w wyniku podziału oraz na prowadzącego instalację powstałą z połączenia, przy przedkładaniu informacji KOBiZE, a także dodanie przepisu o zaprzestaniu obowiązku opłaty za prowadzenie rachunku w rejestrze Unii po zamknięciu rachunku;
b) Wydłużenie terminów uwzględniając rzeczywisty czas potrzebny do dokonania danej czynności; 
c) Umożliwienie bilansowania wydanych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych kosztami innych zadań inwestycyjnych w przypadku, gdyby inwestor zaprzestał realizacji jakiegoś zadania lub nie osiągnął zatwierdzonych wskaźników zgodności.
2. W ustawie Poś wprowadzenie przepisów jednoznacznie określających sposób rozliczania emisji pochodzących ze spalania biomasy oraz odniesienie stawki opłaty do roku wydania uprawnień do emisji gazów cieplarnianych- uprości to system opłat i usunie niekonsekwencję systemową wynikającą z wyżej opisanej rozbieżności czasowej.
3. W ustawie o systemie zarządzania emisjami:
a) Rozszerzenie niektórych obowiązków informacyjnych i ewidencyjnych po stronie KOBiZE;
b) Dodanie dwóch nowych kategorii (pozostałe fluorowęglowodory (HFCs) oraz  pozostałe perfluorowęglowodory (PFCs) w załączniku do ustawy oraz rozszerzenie niektórych obowiązków informacyjnych i ewidencyjnych po stronie prowadzących instalacje.
4. W ustawie Prawo bankowe pozbawienie Krajowego Administratora uprawnienia do żądania od banku udzielenia informacji stanowiących tajemnicę bankową na temat prowadzących instalację oraz operatów statków.
5. Ponadto, w zakresie problemów z przepływem informacji:
a) Rozszerzenie zakresu wzorów wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska o informacje o szacunkowej wielkości emisji z instalacji albo operacji lotniczej;
b) Rozszerzenie zakresu prowadzonej ewidencji przez podmiot korzystający ze środowiska;
c) Rozszerzenie obowiązku informacyjnego z art. 18 ust. 4 ustawy o systemie handlu emisjami na operatorów statków powietrznych;
d) Określenie skutków nieskładania sprawozdania rzeczowo-finansowego przez prowadzących instalacje;
e) Ustalenie dokumentów, które nabywca tytułu prawnego do instalacji musi przedłożyć KOBiZE przy wniosku o zawieszenie dostępu upoważnionych przedstawicieli do rachunku w rejestrze Unii;
f) Dodanie przepisu, zgodnie z którym informację o znaczącym zmniejszeniu zdolności produkcyjnej składa się w terminie nie dłuższym niż 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia zmienionej działalności;
g) Rozszerzenie wykazu prowadzących instalacje, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji gazów cieplarnianych sporządzanego i przedstawianego przez KOBiZE marszałkowi województwa od operatorów statków powietrznych;
h) Dodanie kompetencji dla KOBiZE do wezwania prowadzącego instalację do poprawienia lub uzupełnienia informacji o znaczącym zmniejszeniu zdolności produkcyjnej;
i) Dodanie weryfikatorom instalacji obowiązku związanego z weryfikacją informacji o instalacji w przypadku, gdy przy korekcie całkowitej rocznej liczby uprawnień do emisji gazów cieplarnianych zajdzie konieczność zmiany wniosku, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o systemie handlu emisjami.

Efektem zaproponowanych zmian będzie usunięcie wątpliwości interpretacyjnych oraz zwiększona przejrzystość projektowanych przepisów ustawy. Dodatkowo ustawa będzie bardziej odpowiadała realiom gospodarczym, administracyjnym oraz prawnym.

Organ odpowiedzialny za opracowanie projektu
Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektuSławomir Mazurek Podsekretarz Stanu
Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RM
Planowany termin przyjęcia projektu przez RMWYCOFANY
Informacja o rezygnacji z prac nad projektem (z podaniem przyczyny)

Projektowane rozwiązania będą procedowane w projekcie ustawy o zmianie ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz niektórych innych ustaw - umieszczonym w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod nr UC150.

Data modyfikacji : 07.03.2019
Rejestr zmian