Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów

Numer projektuUA45
Tytuł

Projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw

Rodzaj dokumentuprojekty ustaw
Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie

Analiza dłuższego funkcjonowania odwróconego obciążenia stosowanego na podstawie przepisów ustawy o podatku od towarów i usług wykazała, że co prawda mechanizm ten nastawiony jest na eliminację oszustw, szczególnie typu karuzelowego, to w dłuższej perspektywie sam w sobie może być przyczyną powstawania nieprawidłowości nowego rodzaju i w efekcie rozrostu szarej strefy. Mechanizm ten może być wręcz wykorzystywany do dokonywania oszustw. Dotyczy to przede wszystkim tych towarów, objętych odwróconym obciążeniem, które mogą stanowić dobro konsumpcyjne, przykładowo takich jak telefony komórkowe, czy tablety. Jeżeli nieuczciwy podmiot spełnia warunki do zastosowania wobec niego odwróconego obciążenia, wówczas może nabyć telefony komórkowe bez konieczności finansowania kwoty VAT przy nabyciu telefonów, nie musi wykazywać VAT naliczonego w swojej deklaracji i ma w związku z tym silny bodziec, żeby sprzedać te telefony w szarej strefie, czyli bez rozliczenia VAT należnego. Telefony komórkowe są towarem dość łatwo zbywalnym, zatem nie ma problemu dla takiego podmiotu, żeby sprzedać je detalicznie np. za pośrednictwem platform internetowych, w szarej strefie, uzyskując dużą przewagę konkurencyjną nad podmiotami, które rozliczają VAT od takich dostaw.
Mechanizm odwróconego obciążenia eliminuje nieprawidłowości w postaci wypychania oszustów z danej branży, w której obowiązuje niemniej jednak obserwuje się, że przenosi ich wprost do innej branży, w której stosowane jest standardowe rozliczanie podatku VAT. Stosowanie takiego wybiórczego mechanizmu walki z oszustwami nie jest więc narzędziem systemowym, które mogłoby skutecznie rozwiązywać problem oszustw w VAT w skali globalnej, a więc w całej gospodarce. Stosowanie odwróconego obciążenia powoduje, że prawo będzie zawsze opóźnione w stosunku do przestępczej działalności, która może w praktyce natychmiast przenosić się na inne branże.
Wprowadzenie odwróconego obciążenia w kolejnych branżach wymaga bowiem przeprowadzenia długotrwałego procesu legislacyjnego, poprzedzonego analizami a w efekcie powoduje wypchnięcie działalności przestępczej z jednej branży na rzecz innych branż. Dodatkową okolicznością jest to, że te nielegalne procesy są maskowane przez podmioty dokonujące nielegalnych działań i są możliwe do zidentyfikowania z opóźnieniem czasowym, na podstawie dłuższych obserwacji również innych segmentów rynku.
Powyższe rozwiązanie stanowiło zatem odpowiedź na zidentyfikowane problemy i było wprowadzane tylko w zakresie tych zagadnień, gdzie te problemy zostały zidentyfikowane. Taka filozofia walki z oszustwami VAT nie skutkowała przeciwdziałaniu tym zjawiskom ani nie rozwiązywała problemu w szerszym wymiarze ani w samym zarodku problemu.
W zakresie odpowiedzialności solidarnej, która pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną, zdiagnozowano, że dochodzi do wykorzystywania funkcjonującego w ramach odpowiedzialności solidarnej mechanizmu ochronnego, czyli kaucji gwarancyjnej. Złożenie kaucji gwarancyjnej przez podmiot dokonujący sprzedaży określonych towarów uwalnia nabywcę od odpowiedzialności podatkowej z tytułu nieodprowadzenia należnego podatku od takiej transakcji. Okazało się, że złożenie kaucji gwarancyjnej nie jest dla podmiotów zaangażowanych w dokonywanie oszustw karuzelowych przeszkodą. Zdarzały się przypadki składania tej kaucji przez nowo powstałe podmioty mogące brać czynny udział w karuzelach VAT, w celu uwiarygodnienia prowadzonej przez nie sprzedaży towarów objętych odpowiedzialnością solidarną. Ewentualnym rozwiązaniem mogłoby być podwyższenie kwot kaucji gwarancyjnych. Jednakże, takie działanie mogłoby stanowić zbyt duże obciążenie dla uczciwie działających podmiotów i nie dawałoby gwarancji wyeliminowania nieuczciwych podmiotów, które dla uwiarygodnienia swojej działalności byłyby w stanie wnieść taką kaucję.
Również z punktu widzenia organów podatkowych odejście od instytucji kaucji gwarancyjnej, a więc i obowiązku prowadzenia rejestru podmiotów, które złożyły taką kaucję jest pozytywnym rozwiązaniem. Prowadzenie rejestru stanowiło bowiem obciążenie dla organów podatkowych generujące dodatkowe koszty. Nie przekładało się natomiast na wartości egzekwowanych zaległości podatkowych. 
Ze względu na wskazane powyżej mankamenty odwróconego obciążenia i odpowiedzialności solidarnej zdecydowano o odejściu od tych rozwiązań na rzecz wprowadzenia skuteczniejszego środka rozliczania podatku czyli wprowadzenia systemowego rozwiązania, które pozwoli wyeliminować patologie przestępcze i w sposób systemowy uszczelnić system podatkowy. Takim rozwiązaniem jest właśnie mechanizm podzielonej płatności.

Istota rozwiązań ujętych w projekcie

Głównym założeniem zmian zawartych w projekcie jest zastąpienie obowiązujących obecnie szczególnych rozwiązań rozliczania podatku VAT, czyli odwrotnego obciążenia oraz odpowiedzialności solidarnej stosowanym obligatoryjnie stosowanym mechanizmem podzielonej płatności (MPP). Obligatoryjna forma MPP będzie zatem stosowana co do zasady w odniesieniu do dostaw towarów i świadczenia usług, które objęte są obecnie reżimem odwrotnego obciążenia lub odpowiedzialności solidarnej. Dodatkowo, z uwagi na zdiagnozowane nieprawidłowości możliwe będzie objęcie mechanizmem podzielonej płatności także transakcji, których przedmiotem są części i akcesoria do pojazdów silnikowych; węgiel i produkty węglowe; maszyny i urządzenia elektryczne, ich części i akcesoria oraz urządzenia elektryczne i ich części i akcesoria. Szczegółowy wykaz towarów i usług objętych obligatoryjnym mechanizmem podzielonej płatności będzie zawarty w załączniku do ustawy o podatku od towarów i usług.  
Mechanizm podzielonej płatności to rozwiązanie systemowe, pozbawione wad charakterystycznych dla odwróconego obciążenia. Zasady funkcjonowania mechanizmu podzielonej płatności, czyli ograniczenie swobody dysponowania co do pobranego od kontrahenta podatku VAT eliminuje ryzyko znikania podatników wraz z zapłaconym, a nieodprowadzonym podatkiem VAT. Mechanizm ten praktycznie uniemożliwia więc powstawanie nadużyć już na etapie samej transakcji.
Rozwiązanie to oprócz wyższej skuteczności w walce z oszustwami podatkowymi zapewnia jednocześnie ochronę dla nabywcy towaru lub usługi, gwarantując mu bezpieczeństwo podatkowe transakcji.
Obligatoryjny mechanizm podzielonej płatności będzie stosowany w relacjach B2B wyłącznie w zakresie transakcji o wartości powyżej 15 tys. zł, czyli transakcji objętych obowiązkiem regulowania za pośrednictwem rachunku bankowego. Elementem identyfikującym obowiązkowe zastosowanie mechanizmu podzielonej płatności do danej transakcji będzie odpowiednia informacja zamieszczona na fakturze.
Obligatoryjna forma mechanizmu podzielonej płatności będzie oparta na tych samych rozwiązaniach technologicznych co funkcjonująca obecnie dobrowolna forma stosowania tego mechanizmu. Płatności będą realizowane zatem tak samo jak obecnie, czyli przy wykorzystaniu obowiązującego komunikatu przelewu. Analogicznie realizowane będą również wnioski składane przez podatników o tzw. uwolnienie środków z rachunku VAT czyli przekazanie środków z rachunku VAT na rachunek rozliczeniowy podatnika w celu swobodnego dysponowania. Nie ulegną również zmianie zasady dokonywania przez urząd skarbowy zwrotu różnicy podatku VAT na rachunek VAT. Nieprzekraczalny termin 25 dni zostanie zatem utrzymany.
Obligatoryjnym mechanizmem podzielonej płatności objęci zostaną zarówno polscy podatnicy jak i podmioty niemające siedziby w Polsce, jednakże obowiązane do rozliczenia podatku VAT od towarów objętych tym mechanizmem. Oznacza to, że podmioty te będą obowiązane do posiadania rachunku rozliczeniowego oraz rachunku VAT prowadzonego w oparciu o przepisy polskiego prawa bankowego. Szacuje się, że taka sytuacja będzie dotyczyła znikomej ilości takich podmiotów. Zgodnie z dokonaną analizą obecnie ok. 550 podmiotów zagranicznych rozlicza w Polsce podatek VAT od tzw. towarów wrażliwych w systemie odwróconego obciążenia, z czego tylko ok. 150 nie posiada rachunku bankowego w Polsce. Mając jednakże na uwadze, że wprowadzane rozwiązanie wiąże się z koniecznością ponoszenia przez te podmioty dodatkowych kosztów z tytułu obsługi krajowych rachunków rozliczeniowych przewiduje się wprowadzenie systemu rekompensat dla tej grupy podmiotów.   
Podstawą wprowadzenia ww. zmian jest decyzja wykonawcza Rady (UE) 2019/310 z dnia 18 lutego 2019 r.  upoważniająca Polskę do wprowadzenia szczególnego środka stanowiącego odstępstwo od art. 226 dyrektywy 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 51/19).
Równolegle przedmiotowym projektem wprowadza się (zarówno w modelu dobrowolnym jaki i obowiązkowym) pewne ułatwienia. Głównym jest wprowadzenie możliwości opłacania z rachunku VAT należności z tytułu podatków dochodowych, akcyzy, cła, VAT od importu oraz składek ZUS. Wprowadzenie tej możliwości jest odpowiedzią na obawy zgłaszane przez podatników co do pogorszenia ich płynności finansowej w związku z ograniczoną dyspozycyjnością środków zgromadzonych na rachunku VAT. Konsekwencją rozszerzenia możliwości wydatkowania środków z rachunku VAT na inne, niż tylko VAT należności jest rozszerzenie egzekucji z rachunku VAT również na te inne należności.
Dodatkowo proponuje się, aby podatnicy, którzy mimo obowiązku dokonania płatności w mechanizmie podzielonej płatności nie zastosują tej formy rozliczenia mieli określone sankcje, tak na gruncie przepisów ustawy o podatku od towarów i usług, jak i na gruncie innych podatków.
Ponadto proponuje się w przedmiotowym projekcie jednoznacznie zwolnić z opłaty skarbowej w wysokości 30 zł wnioski składane przez podatników o wyrażenie zgody na przekazanie środków zgromadzonych na rachunku VAT na rachunek rozliczeniowy podatnika (czynność wynikająca z art. 108b ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług).
Z uwagi na oparcie działania mechanizmu podzielonej płatności na rachunkach rozliczeniowych (tylko do tego typu rachunków otwierane są rachunki VAT) wprowadzony zostanie obowiązek posiadania rachunków rozliczeniowych dla tych podatników, którzy z uwagi na profil prowadzonej działalności gospodarczej są lub mogą być zobowiązani do stosowania mechanizmu podzielonej płatności. Stosowne zmiany w tym zakresie zostaną wprowadzone w ustawie Prawo bankowe.
Zmiany regulacji w innych aktach prawnych są konsekwencją wynikającą z wyżej opisanego rozwiązania.

Organ odpowiedzialny za opracowanie projektuMF
Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektuFilip Świtała Podsekretarz Stanu
Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RMMF
Planowany termin przyjęcia projektu przez RMIII kwartał 2019 r.
Informacja o rezygnacji z prac nad projektem (z podaniem przyczyny)-