Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów

Numer projektuUC134
Tytuł

Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw

Rodzaj dokumentuprojekty ustaw
Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie

Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw został opracowany w związku z koniecznością:
1) transpozycji do polskiego prawa, w terminie do 31 grudnia 2018 r., dyrektywy Komisji (UE) 2015/996 z dnia 19 maja 2015 r. ustanawiającej wspólne metody oceny hałasu zgodnie z dyrektywą 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady,
2) usunięcia uchybień w transpozycji i stosowaniu dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku.
Komisja Europejska (KE) w wezwaniu do usunięcia uchybień wskazała m.in., że:
- na gruncie polskich przepisów obowiązek sporządzania programów ochrony środowiska przed hałasem dotyczy jedynie terenów, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny (art. 119 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, dalej „POŚ”) podczas, gdy powinien on dotyczyć także terenów, na których poziom hałasu nie jest przekroczony oraz obszarów cichych (zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 oraz załącznikiem V ust. 1 tiret dziewiąte dyrektywy 2002/49/WE),
- definicja wskaźników hałasu nie zawiera odwołań do normy ISO 1996-2:1987 i nie precyzuje definicji roku.
Ponadto, z dotychczasowej praktyki wynika, że obowiązujące przepisy dotyczące sporządzania map akustycznych, opracowywania programów ochrony środowiska przed hałasem (dalej „programy”) oraz przekazywania Komisji Europejskiej danych i informacji nie są w pełni efektywne i wystarczające.
Na gruncie obowiązujących przepisów brak jest regulacji dotyczących przekazywania do KE, przed każdą rundą „mapowania” (sporządzania mapy akustycznej i na jej podstawie programu ochrony środowiska przed hałasem), danych o aglomeracjach oraz drogach, liniach kolejowych i lotniskach, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach, dla których jest wymagane sporządzenie map akustycznych (w projekcie ustawy, OSR oraz niniejszym Zgłoszeniu drogi te, linie kolejowe i lotniska są określane jako główne drogi, główne linie kolejowe i główne lotniska). Do sporządzania map akustycznych zobowiązanych jest wiele podmiotów - prezydenci miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy wykonujący obowiązki starostów w odniesieniu do aglomeracji (aktualnie 39), prezydenci miast na prawach powiatu, na terenie których są usytuowane główne drogi, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych, (aktualnie 21), inni zarządzający głównymi drogami (aktualnie 20), zarządzający głównymi liniami kolejowymi (aktualnie 1), zarządzający głównymi lotniskami (aktualnie 1).
Następujące grupy problemów zostały zidentyfikowane w związku z wykonywaniem map akustycznych:
- nieterminowość – niezmiennie na przestrzeni lat zobowiązane podmioty przekazują mapy akustyczne z opóźnieniem, często są one niekompletne (nie zawierają wszystkich danych niezbędnych do przekazania KE) i wymagają dużego nakładu pracy, tak by można było przekazać dane z map KE,
- mapy akustyczne dotychczas były sporządzane przez podmioty wybierane na podstawie przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych, często z zastosowaniem jedynego kryterium jakim jest cena (często przetargi wygrywają firmy z małym doświadczeniem); określane bardzo krótkie terminy realizacji map akustycznych oraz niska cena wpływają na znaczne pogorszenie jakości wykonywanych map akustycznych,
- duża liczba podmiotów obowiązanych do sporządzenia map akustycznych, a tym samym firm wykonujących mapy akustyczne sprawiają, że dane z map akustycznych są niespójne. To powoduje brak możliwości porównania ze sobą zgromadzonych danych i zestawienia ich tak by porównać wyniki obliczeń na przestrzeni lat,
- błędne, przeszacowane lub niedoszacowane zasięgi oddziaływania źródeł hałasu mają bezpośredni wpływ na nieprawidłowe wskazanie obszarów wymagających działań naprawczych (środki minimalizujące jak np. ekrany akustyczne) i określenie liczby osób zagrożonych hałasem (dane statystyki krajowej i zagranicznej).
Aktualnie, w przypadku głównych dróg i głównych linii kolejowych położonych na obszarze aglomeracji, występuje ich podwójne „mapowanie” – przez zarządzającego główną linią kolejową lub główną drogą i przez prezydenta miasta o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy w ramach sporządzania mapy dla aglomeracji. Przyczyną tego stanu rzeczy są m.in. zróżnicowane programy informatyczne wykorzystywane do sporządzania map akustycznych, co uniemożliwia prezydentowi miasta o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy wykorzystanie map sporządzonych przez zarządzających głównymi drogami lub głównymi liniami kolejowymi przy sporządzaniu mapy akustycznej dla aglomeracji. Dodatkowo Minister Środowiska nie ma wpływu na terminowość sporządzania tych map.
W przepisach POŚ brak jest regulacji dotyczących przekazywania danych z map do KE.
Programy są sporządzane przez prezydentów miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy dla aglomeracji (aktualnie 39) oraz przez marszałków województw (16) dla obszarów poza aglomeracjami. Taka wielość podmiotów opracowujących programy prowadzi do braku ujednoliconego podejścia do sposobu ich sporządzania. Jednocześnie Minister Środowiska nie ma instrumentów prawnych przy pomocy których mógłby wpływać na terminowość sporządzania programów. W przepisach brak jest także regulacji dotyczących przekazywania Ministrowi Środowiska przez podmioty zobowiązane do sporządzenia programów streszczeń tych programów w celu ich przekazania do KE. W przypadku programów bardzo istotnym problemem jest także fakt, że często dotyczą one całych obszarów np. powiatów nie zaś konkretnych odcinków dróg, linii kolejowych. W przypadku głównych dróg i głównych linii kolejowych stanowi to istotną kwestię do rozwiązania. Nie ma bowiem możliwości późniejszego zweryfikowania określonych w programie działań naprawczych. Wiadomo również, że źle wykonana mapa akustyczna stanowi podstawę do opracowania programu, w którym błędy wynikające z map akustycznych często są powielane. Programy nakładają zaś na zarządzającego główną drogą, główną linią kolejową, czy głównym lotniskiem obowiązek podejmowania konkretnych działań, które związane są z konkretnymi kosztami.
Do chwili obecnej brak jest instrumentów kontrolnych w zakresie terminowego przekazywania danych i informacji, sporządzania map akustycznych i programów oraz sankcji za nieterminowe sporządzanie map akustycznych i programów.
Brak jest również podejścia systemowego, na poziomie krajowym, które pozwoliłoby w pełni zintegrować zwalidowane i uporządkowane dane pochodzące z map akustycznych jak i z wykonanych na ich podstawie programów. W chwili obecnej Minister Środowiska nie dysponuje narzędziami, dzięki którym miałby wpływ na zapewnienie odpowiedniej jakości wyników „mapowania” i efektywności funkcjonowania całego systemu.
Dodatkowo zawarte w POŚ rozwiązania prawne dotyczące zapewnienia właściwych warunków akustycznych w budynkach usytuowanych na terenach zamkniętych oraz na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jak również na granicy pasa drogowego lub na granicy przyległego pasa gruntu w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym są niewystarczające; nie określają wprost podmiotu zobowiązanego do zapewnienia właściwych warunków akustycznych w budynkach, podmiotu właściwego do nałożenia tego obowiązku, formy w jakiej obowiązek ten byłby nakładany i podmiotu właściwego do jego egzekucji.
Ponadto wskazać należy na brak precyzji przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa ocenowa) dotyczących możliwości zaskarżenia uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska (dalej „RDOŚ”) stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; czasochłonność postępowań dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji, z uwagi na liczbę dokumentów, które wcześniej pozyskać musi inwestor, oraz zakres obowiązków organu prowadzącego postępowanie.

Istota rozwiązań ujętych w projekcie

W odpowiedzi na zidentyfikowane powyżej problemy, w projekcie ustawy:
1) w celu transpozycji dyrektywy Komisji (UE) 2015/996 - nałożono na podmiot sporządzający strategiczne mapy hałasu obowiązek stosowania metod oceny hałasu określonych w załączniku do dyrektywy Komisji (UE) 2015/996 z dnia 19 maja 2015 r. ustanawiającej wspólne metody oceny hałasu zgodnie z dyrektywą 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady,
2) w celu usunięcia uchybień w transpozycji i stosowaniu dyrektywy 2002/49/WE:
a) określono, że obowiązek sporządzania programów dotyczył będzie także terenów, na których poziom hałasu nie jest przekroczony oraz obszarów cichych, a nie jedynie terenów, na których poziom hałasu przekracza poziom dopuszczalny (art. 119 ust. 1 POŚ),
b) uzupełniono definicję wskaźników hałasu o odwołanie do normy ISO 1996-2:1987 oraz doprecyzowano definicję roku.

Ponadto w celu zapewnienia prawidłowego stosowania dyrektywy 2002/49/WE:
1) powierzono Głównemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska, dalej „GIOŚ” następujące zadania:
a) przekazywanie do KE, przed każdą rundą „mapowania”, danych identyfikujących aglomeracje o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, główne drogi, główne linie kolejowe i główne lotniska; przewidziano, że dane te będą zbierane za pomocą systemu teleinformatycznego EKOINFONET,
b) opracowywanie katalogu danych charakteryzujących w sposób szczegółowy obiekty objęte strategicznymi mapami hałasu, umożliwiających zastosowanie metod oceny hałasu określonych w załączniku do Dyrektywy Komisji UE 2015/996,
c) sporządzanie, co 5 lat, strategicznych map hałasu dla wszystkich aglomeracji o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, głównych dróg, głównych linii kolejowych i głównych lotnisk w oparciu o dane identyfikujące i informacje przekazywane przez prezydentów miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, zarządzających głównymi drogami, zarządzających głównymi liniami kolejowymi lub liniami kolejowymi innymi niż główne linie kolejowe, położonych na obszarze aglomeracji o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, zarządzających głównymi lotniskami lub innymi lotniskami, które swym zasięgiem emisji hałasu oddziałują na aglomeracje o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, niezbędne do sporządzenia strategicznej mapy hałasu, co zapewni jednolite podejście do sporządzania map w skali kraju oraz niesporządzanie podwójnych map dla tych samych dróg, czy linii kolejowych,
d) przekazywanie do KE danych ze strategicznych map hałasu,
e) przekazywanie do KE streszczeń programów opracowanych i przekazanych przez marszałków województw,
2) zobowiązano prezydentów miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, zarządzających głównymi drogami, zarządzających głównymi liniami kolejowymi lub liniami kolejowymi innymi niż główne linie kolejowe, położonych na obszarze aglomeracji o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, zarządzających głównymi lotniskami lub innymi lotniskami, które swym zasięgiem emisji hałasu oddziałują na aglomeracje o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy do przekazywania GIOŚ danych identyfikujących i informacji niezbędnych do sporządzenia strategicznej mapy hałasu; tym samym z prezydentów miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy oraz z zarządzających głównymi drogami, liniami kolejowymi lub lotniskami zdjęty zostanie obowiązek sporządzania map akustycznych,
3) przyjęto, iż programy będą sporządzane wyłącznie przez marszałków województw, co zapewni funkcjonowanie na terenie kraju 16 programów i umożliwi ujednolicenie podejścia do ich sporządzania; będą one podlegały zaopiniowaniu przez prezydentów miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, zarządzających głównymi drogami, zarządzających głównymi liniami kolejowymi lub liniami kolejowymi innymi niż główne linie kolejowe położonymi na obszarze aglomeracji o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, zarządzających głównymi lotniskami lub innymi lotniskami, które swym zasięgiem emisji hałasu oddziałują na aglomeracje o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy oraz GIOŚ, jako podmiot sporządzający strategiczne mapy hałasu,
4) wojewódzki inspektor ochrony środowiska zostanie zobowiązany do prowadzenia kontroli:
a) terminowego przekazywania GIOŚ danych identyfikujących oraz informacji niezbędnych do sporządzania strategicznych map hałasu,
b) terminowego przekazywania GIOŚ informacji o zakwalifikowaniu terenów znajdujących się w granicach objętych strategiczną mapą hałasu do rodzajów terenów, o których mowa w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 113 ust. 2 POŚ;
c) terminowego uchwalania programów oraz terminowego wykonywania działań określonych w tych  programach,
d) terminowego przekazywania GIOŚ streszczeń programów,
5) określono administracyjną karę pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł za nieterminową realizację obowiązków polegających na sporządzaniu programów, wykonywaniu działań określonych w tych programach oraz przekazywaniu danych i informacji poprzedzających sporządzenie map, danych z map oraz streszczeń programów; administracyjne kary pieniężne będą wymierzane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska i będą wnoszone na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej; przy ustalaniu wysokości administracyjnych kar pieniężnych zastosowano analogiczną wysokość kar jak za niedotrzymanie ustawowego terminu uchwalenia innych programów przewidzianych w POŚ, a mianowicie programów ochrony powietrza (vide przepis art. 315a POŚ). 
Przyjęcie przedstawionych wyżej rozwiązań spowoduje zniesienie po stronie prezydentów miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy oraz zarządzających drogami, liniami kolejowymi lub lotniskami zaliczonymi do obiektów, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach obowiązku sporządzania map akustycznych. Nie jest aktualnie znana dokładna liczba prezydentów miast na prawach powiatu, będących zarządzającymi głównymi drogami, z których zdjęty zostanie obowiązek sporządzania map akustycznych, gdyż nie jest aktualnie wiadomo, na obszarze właściwości których prezydentów miast na prawach powiatu będą w kolejnej rundzie „mapowania” (rok 2022) i następnych rundach znajdowały się główne drogi (wg danych z 2017 r. – 21). Z rad miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy zostanie natomiast zdjęty obowiązek uchwalania programów dla aglomeracji o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy.
W celu zapewnienia właściwych warunków akustycznych w budynkach usytuowanych na terenach zamkniętych oraz na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jak również na granicy terenu, do którego zarządzający drogą lub linią kolejową posiada tytuł prawny - przewidziano możliwość nałożenia przez organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, na podmioty, które emitują hałas, obowiązku wykonania czynności zmierzających do zapewnienia właściwych warunków akustycznych w budynkach i określenia terminu wykonania tych czynności. Egzekucja tych obowiązków należałaby do organu nadzoru budowlanego.
W celu doprecyzowania przepisów ustawy ocenowej - ograniczono liczbę dokumentów, które musi dostarczać inwestor (mapy, wypisy z rejestru gruntów) i wprowadzono ułatwienia dla organów (szerokie stosowanie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasięganie opinii tylko jednego organu inspekcji sanitarnej, jeśli inwestycja planowana jest na terenie co najmniej dwóch powiatów).

Oczekiwane efekty proponowanych zmian to:
a) ujednolicenie podejścia do sporządzania map akustycznych i programów,
b) zwalidowanie i uporządkowanie danych wykorzystywanych do sporządzania strategicznych map hałasu,
c) terminowe przekazywanie danych i informacji oraz sporządzanie strategicznych map hałasu i programów,
d) terminowe wykonywanie zadań określonych w programach,
e) zapewnienie instrumentów kontrolnych w zakresie terminowego przekazywania danych i informacji, sporządzania strategicznych map hałasu i programów oraz sankcji za nieterminowe sporządzanie map akustycznych i programów oraz nieterminowe wykonywanie zadań określonych w programach,
f) zmniejszenie obciążeń administracyjnych dla inwestorów i organów prowadzących postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Całokształt zmian proponowanych w projekcie ustawy powinien wpłynąć pozytywnie na zapewnienie właściwego klimatu akustycznego w środowisku, a tym samym na zdrowie ludzi.

Organ odpowiedzialny za opracowanie projektu
Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektuSławomir Mazurek Podsekretarz Stanu
Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RM
Planowany termin przyjęcia projektu przez RMIV kwartał 2018 r.
Informacja o rezygnacji z prac nad projektem (z podaniem przyczyny)-
Data modyfikacji : 20.07.2018
Rejestr zmian