Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów

Numer projektuUC15
Tytuł

Projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów 

Rodzaj dokumentuprojekty ustaw
Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie

Ochrona konsumentów stanowi w dzisiejszym świecie coraz większe wyzwanie, z uwagi na zmiany zachodzące w obrocie gospodarczym. Rozwój nowoczesnych technologii i związana z nim postępująca cyfryzacja gospodarki w tym w szczególności usług finansowych (FinTech), oprócz korzyści, przynosi również zagrożenia dla sytuacji kosnumentów. Gospodarka cyfrowa umożliwia łatwiejsze przenoszenie działalności gospodarczej i dotarcie do szerokiego grona konsumentów. Rozwój ten w ostatnim dziesięcioleciu ulega coraz większemu przyspieszeniu w zakresie oferowanych konsumentom nowych, coraz bardziej różnorodnych i skomplikowanych produktów, w tym produktów finansowych (czego przykładem były m.in.: kredyty hipoteczne oparte o kurs walut obcych, ubezpieczenia z ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym, produkty rynku Forex, kryptowaluty, obligacje korporacyjne). Jednocześnie coraz trudniejsze, m.in. z uwagi zmienność środowiska Internetu, staje się monitorowanie działalności gospodarczej, pod kątem pojawiających się zagrożeń, jak również identyfikacja nieuczciwych podmiotów, które często prowadzą działaność o charakterze transgranicznym.
Faktem jest, że rosnąca skala i różnorodność wyzwań związanych z dynamicznym rozwojem rynku i koniecznością ochrony interesów konsumentów w nowych obszarach rynków w szczególności rynków cyfrowych, stawia organy państwa przed koniecznością podejmowania coraz bardziej zintensyfikowanych działań nadzorczych i regulacyjnych.
Powyższe wyzwania zauważa również KE. Z uwagi na konieczność dostosowania i unowocześnienia  narzędzi, którymi dysponują organy właściwe w sprawie ochrony zbiorowych interesów konsumnetów, podjęto decyzję o rewzji rozporządzenia  2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów. W sprawozdaniu przygotowanym w 2015 r. KE przedstawiła wyniki ewaluacji skuteczności tego rozporządzenia i zawartych w nim mechanizmów operacyjnych. Ocena ich funkcjonowania wykazała konieczność poprawy i unowocześnienia narzędzi,którymi dysponują organy, w celu zapewnienia większej skuteczności oraz efektywności mechanizmów i intrumentów w nim przewidzianych.
Prezes UOKiK jako organ własciwy w sprawie ochrony zbiorowych interesów konsumentów również dostrzega konieczność uzupełniania uprawnień i dostosowania narzędzi ochrony zbiorowych interesów konsumenta do aktualnych zjawisk i problemów występujących w obrocie gospodarczym, które dotykają konsumentów.
Celem projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r.  o ochronie konkurencji i konsumentów jest zatem nie tylko wdrożenie do polskiego porządku prawnego rozporządzenia nr 2017/2394 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów i uchylające rozporządzenie nr 2006/2004/WE (rozporządzenie CPC), lecz przede wszystkim, podniesienie poziomu ochrony konsumentów oraz zwiększenie skuteczności działania Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
W 2018 r. Prezes UOKiK wszczął 237 postępowań z zakresu ochrony zbiorowych interesów konsumentów i skierował do przedsiębiorców 400 tzw. wystąpień „miękkich”, które stanowią nieformalne narzędzie, mające na celu ugodowe usunięcie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów. Średnia ilość postępowań prowadzonych w latach 2014 – 2018 to 694, 2 postępowań rocznie. W 2018 r. wpłynęło 5291 sygnałów z rynku dotyczących naruszenia zbiorowych interesów konsumentów.
Należy jednak podkreślić, że w toku prowadzenia ww. postępowań identyfikowane są trudności wynikające, w części przypadków, z pewnych niedoskonałości rozwiązań funkcjonujących w obowiązującym prawie. Dlatego na poparcie zasługują zmiany zmierzające do ich ograniczenia. Trudności te wynikają m.in. z niedostosowania części obecnie obowiązujących przepisów, do realiów cyfryzacji gospodarki, która w coraz większym stopniu daje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług o charakterze transgranicznym z dowolnego miejsca na świecie, co oprócz niewątpliwych korzyści, stwarza zagrożenie utrudnień w egzekwowaniu praw konsumentów.
Nowe rozporządzenie CPC przyznaje organom odpowiedzialnym za ochronę praw konsumentów minimalne kompetencje oraz instrumenty dochodzeniowe i egzekucyjne, które zostały wzmocnione w stosunku do poprzednio obowiązującego rozporządzenia. Ich wdrożenie pozwoli na uzupełnienie istniejących już kompetencji Prezesa UOKiK. Należy podkreślić, że Prezes UOKIK już w chwili obecnej posiada szereg kompetencji przewidzianych w rozporządzeniu CPC, takich jak możliwość nakładania kar za naruszenia zbiorowych interesów konsumentów, wydawania decyzji tymczasowych, możliwość wystąpienia o informacje i dokumenty od przedsiębiorcy, a także innych organów administracji publicznej, podjęcie czynności zmierzających do zakupu bez ujawnienia tożsamości kontrolującego (tajemniczy klient) a także przeprowadzenia kontroli u przedsiębiorcy. Dlatego  proponuje się, aby organem, który zostanie wyposażony w nowe kompetencje, przyznane na mocy przedmiotowego rozporządzenia, był Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Proponuje się także, aby w przypadku niektórych narzędzi kompetencje Prezesa UOKiK wykonywane były przez inne organy właściwe lub z ich udziałem.
Nowe kompetencje przewidziane przedmiotowym rozporządzeniem rozszerzają istniejące w polskim systemie ochrony konsumentów, uprawnienia Prezesa UOKiK. Są to przede wszystkim cztery kluczowe, komplementarne do realizowanych obecnie, kompetencje:
1.rozszerzenie zakresu możliwości dostępu do informacji od publicznego organu, podmiotu lub agencji krajowych. Obowiązujący przepis art. 72 uokik wskazuje na obowiązek udostępnienia Prezesowi Urzędu znajdujących się w posiadaniu organów administracji publicznej akt oraz istotnych informacji dla postępowania toczącego się przed Prezesem UOKiK. Wprowadzenia wymaga: śledzenie przepływów środków finansowych i danych lub potwierdzanie tożsamości osób zaangażowanych w przepływ środków finansowych i danych, oraz potwierdzenie tożsamości osób zaangażowanych w przepływ środków finansowych i danych, oraz informacji o rachunkach bankowych i własności stron internetowych;
2.uprawnienie do nabywania towarów lub usług w tym, w razie potrzeby, z wykorzystaniem możliwości przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości;
3.uprawnienia dot. interfejsu internetowego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 pkt g rozporządzenia CPC w przypadku braku innych skutecznych środków, które mogą doprowadzić do zaprzestania lub zakazania naruszenia objętego niniejszym rozporządzeniem oraz w celu zapobieżeniu ryzyku wyrządzenia poważnych szkód zbiorowym interesom konsumentów prawo do nakazania:
i.usunięcia treści lub ograniczenia dostępu do interfejsu internetowego lub nakazania umieszczenia wyraźnego ostrzeżenia dla konsumentów wchodzących na interfejs internetowy,
ii.dostawcy usług hostingowych usunięcia lub wyłączenia interfejsu internetowego lub ograniczenia dostępu do niego, lub
iii.w odpowiednich przypadkach nakazania rejestrom domen i podmiotom rejestrującym domeny usunięcia pełnej nazwy domenowej (FQDN) i umożliwienia właściwemu organowi jej rejestracji.
4.rozszerzenie instytucji przeszukania także na postępowania konsumenckie (art. 105n uokik).
Należy podkreślić, że nadanie Prezesowi UOKiK ww. kompetencji wpłynie pozytywnie na zwiększenie wykrywalności naruszeń poprzez nowe możliwości pozyskiwania materiału dowodowego, a co za tym idzie zwiększenie skuteczności egzekwowania przez  Prezesa UOKiK ochrony zbiorowych interesów konsumentów.Na przykład możliwość pozyskania przez Prezesa UOKiK potwierdzenie tożsamości osób zaangażowanych w przepływ środków finansowych i danych, oraz informacji o rachunkach bankowych i własności stron internetowych pozwoli na skuteczne ustalenie podmiotów odpowiedzialnych za naruszenie. Pozwoli również na ustalenie wzajemnych powiązań pomiędzy podmiotami w sytuacji, gdy dane podmioty oferowały towary bądź usługi na zasadzie konsorcjum, bądź gdy ich powiązania są niejasne – taka sytuacja miała miejsce w przypadku tzw. „afery GetBack”, gdzie w oferowanie obligacji korporacyjnych było zaangażowanych wiele podmiotów, jednak ich powiązania i rola w udzielaniu konsumentom nieprawdziwych informacji była często celowo zagmatwana celem uniknięcia odpowiedzialności. Zastosowanie wskazanego narzędzia i dostęp do informacji na temat przepływów finansowych między rachunkami pozwoli na ustalenie nie tylko podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie, lecz także zakresu naruszenia . Przyczyni się to do wyeliminowania lub zredukowania liczby przypadków, w których nie dochodzi do wszczęcia postępowania z uwagi na brak możliwości ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie, lecz także zakresu, rodzaju i sposobu naruszenia. W prowadzonych postępowaniach, w szczególności odnoszących się do tzw. „piramid finansowych” lub inwestycji alternatywnych Prezes UOKiK niejednokrotnie staje wobec konieczności przeanalizowania przepływów finansowych przedsiębiorcy m.in. w celu ustalenia czy przedsiębiorca oferowany towar w ogóle posiada, czy środki pochodzące z wpłat konsumentów są rzeczywiście inwestowane czy np. nie są transferowane za granicę, jak również ustalenia czy system wynagrodzeń członków struktury sprzedaży, pracowników, pośredników bądź kontrahentów przedsiębiorcy nie wskazuje, że dany system nosi cechy tzw. piramidy finansowej. Obecnie w takich sytuacjach Prezes UOKiK w prowadzonych postępowaniach zmuszony jest szukać tzw. dowodów pośrednich – np.: treści ofert, reklam, umów, regulaminów bądź zeznań świadków, które często nie odzwierciedlają rzeczywistego przebiegu procesu sprzedaży, struktury sprzedaży czy modelu finansowego przedsiębiorcy, bądź nie potwierdzają, że przedsiębiorca faktycznie posiada deklarowany i oferowany towar, co w przypadku takich postępowań ma fundamentalne znaczenie. Przykładem są tu postępowania prowadzone w sprawie systemów promocyjnych typu piramida, bądź oferowania inwestowania w tzw. inwestycje alternatywne np.: w wino, diamenty, dzieła sztuki. Zdarzały się przypadki, kiedy wyniki tego typu postepowań skutkowały m.in. zawiadomieniem prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Dostęp do informacji na temat przepływów finansowych między rachunkami umożliwiłby w takich sprawach bardziej sprawne działanie Prezesa Urzędu, szybszą identyfikację naruszeń przepisów i w uzasadnionych przypadkach szybsze i bardziej precyzyjne zawiadomienie prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Powinno przyczynić się to  do wyeliminowania lub zredukowania liczby przypadków, w których nie dochodzi do wszczęcia postępowania z uwagi na brak możliwości ustalenia podmiotu odpowiedzialnego lub istnieją trudności ze zdefiniowaniem czy i w jaki sposób przedsiębiorca narusza przepisy dot. ochrony konsumentów (szczególnie w zakresie usług finansowych). Przyczyniłoby się to również do skrócenia czasu prowadzenia postępowań i lepszej ekonomiki ich prowadzenia wynikającej z możliwości zastosowania narzędzia, które w najlepszym stopniu pozwoli ustalić czy nastąpiło naruszenie przepisów.
Możliwość zakupu towarów i usług, z zastosowaniem ukrytej lub przybranej tożsamości, pozwoli na pozyskanie materiału dowodowego, do którego Prezes UOKiK miał do tej pory ograniczony dostęp. Dotychczas obowiązujące przepisy, regulujące instytucję tajemniczego klienta (art. 105ia uokik) pozwalały na podjęcie przez kontrolującego, działającego pod ukrytą tożsamością, czynności zmierzających do zakupu towaru, ale już nie pozwalały na samo dokonanie zakupu. Kontrolujący na podstawie art. 105 ia uokik mógł zatem sprawdzić sposób oferowania danego towaru, skontrolować zakres udzielanych przez sprzedającego informacji, w tym również w zakresie ewentualnego wprowadzania konsumenta w błąd. Jednak brak jest możliwości zawarcia umowy, co w wielu przypadkach, uniemożliwia skontrolowanie całego procesu sprzedaży i praktyk z tym związanych, na przykład podczas pokazów. Niejednokrotnie okazuje się bowiem, że umowa zawierana przez konsumenta nie dotyczy oferowanych podczas pokazu towarów czy usług i dodatkowo związana jest z koniecznością nabycia dodatkowych produktów np. zawarcia umowy pożyczki. Często okazuje się również, że nieuczciwy przedsiębiorca w trakcie pokazu „podsuwa” konsumentowi (najczęściej w wieku senioralnym) do podpisu umowę zakupu mówiąc że jest to jedynie „zapisanie się”, „rezerwacja” danego towaru na warunkach „promocyjnych”. W takich sytuacjach na postawie obecnych uprawnień Prezes UOKiK ma ograniczone możliwości działania.
Potrzeba zastosowania tzw. „zakupu testowego” staje się również coraz silniejsza w dobie sprzedaży coraz bardziej skomplikowanych i ryzykownych usług finansowych, gdyż w takich przypadkach nie jest możliwe skonfrontowanie treści oferty składanej przez przedstawiciela banku, instytucji finansowej lub pośrednika i treści umowy zawieranej z konsumentem na podstawie tej oferty. Ponadto w przypadku zakupu tzw. „usług finansowych” często nawet do przedstawienia oferty konieczne jest podanie danych konsumenta, bądź wypełnienie odpowiednich dokumentów, co wiąże się z koniecznością użycia ukrytej tożsamości. Tytułem przykładu: w przypadku tzw. „afery GetBack” zastosowanie narzędzia w postaci „tajemniczego klienta” byłoby utrudnione nawet na etapie oferowania nabycia obligacji korporacyjnych, gdyż złożenie oferty było uzależnione od wcześniejszej pisemnej deklaracji konsumenta, że jest taką ofertą zainteresowany.
W sytuacji, w której działania kontrolującego ograniczają się jedynie do etapu przedumownego, nie ma możliwości pozyskania dowodów dotyczących całego procederu kupna – sprzedaży, zorganizowanego  w taki sposób, by wprowadzić konsumenta w błąd. Wprowadzenie instytucji umożlwiającej dokonanie takiego zakupu oraz przetestowanie oferowanego produktu, pozwoli na pozyskanie całości materiału dowodowego dotyczącego takich praktyk, w ramach jednego  postępowania kontrolnego.
W okolicznościach braku współpracy kontrolowanego przedsiębiorcy z Urzędem, bądź też w przypadku działań przestępczych  przeszukanie daje lepsze możliwości pozyskania materiału dowodowego. Przeszukanie, od zwykłej procedury kontroli, różni się głównie tym, że materiał dowodowy pozyskiwany jest przede wszystkim przez samego kontrolującego, pełni on bowiem rolę aktywną. Zwykła kontrola bazuje na materiale przekazanym przez kontrolowanego (co w niektórych sytuacjach może skutkować udzieleniem przez kontrolowanego nieprawdziwych informacji), przeszukanie pozwoli na bardziej dokładne i skuteczne dotarcie do materiału dowodowego, który do tej pory nie był udostępniany. Obecnie przedsiębiorcy, wobec których Prezes UOKiK prowadzi postępowania niejednokrotnie odmawiają przekazywania informacji oraz dokumentów powołując się na wolność od samooskarżenia się, co – z uwagi na konsekwencję takiego zachowania, w postaci braku możliwości wykorzystania przez Prezesa UOKiK wobec tych przedsiębiorców art. 50 uokik oraz skorelowanej z tym przepisem, wynikającej z art. 106 ust. 2 pkt 2 uokik sankcji za nieudzielenie informacji żądanych przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 50, bądź udzielenie informacji nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd - wydłuża okres gromadzenia materiału dowodowego.
Obowiązek przedstawienia informacji stoi często w sprzeczności z prawem do wolności od samooskarżania się. Zwraca na to uwagę m.in. doktryna i orzecznictwo dotyczące stosowania unijnego prawa konkurencji w kontekście uprawnień dochodzeniowych Komisji Europejskiej. Podnosi się, że żądanie przekazania informacji podlegać powinno ograniczeniom z uwagi na istnienie praw podstawowych, zagwarantowanych m.in. w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgodnie z regułą powstałą na bazie orzeczenia ETS z 18 października 1989 r. w sprawie 374/87 Orkem v. Komisja, Komisja, żądając dostarczenia informacji w formie decyzji, nie może zmuszać przedsiębiorcy do dostarczenia odpowiedzi na pytania, które mogłyby wymagać przyznania się do naruszenia. Jego udowodnienie ciąży na Komisji. KE jest jednak uprawniona do nakazania przedsiębiorcy dostarczenia wszystkich koniecznych informacji odnoszących się do faktów, które mogą być mu znane, i – jeśli to konieczne – do dostarczenia odnoszących się do nich dokumentów będących w jego posiadaniu. Nawet gdy mogą być obciążające i w konsekwencji użyte do stwierdzenia naruszenia reguł konkurencji. Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie 19 stycznia 1993 r. Wolność od samooskarżania stanowiąca element gwarantowanej w jej art. 6 zasady rzetelnego procesu stosownie do art. 91 ust. 1 Konstytucji jest częścią krajowego porządku prawnego. Skutkiem tej interpretacji powinno być zagwarantowanie przedsiębiorcom przez Prezesa UOKiK co najmniej ograniczonej wolności od samooskarżenia w prowadzonych przez organ postępowaniach. Przypomnieć również należy, że do postępowania dowodowego przed Prezesem UOKiK stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego (art. 84 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), co powoduje, że to postępowanie ma bardziej charakter postępowania przed sądem, niż postępowania przed organem administracji.
Należy podkreślić, że w obrębie systemu ochrony konsumentów, już obecnie funkcjonuje przeszukanie, w przypadku postępowań antymonopolowych. Nie jest to zatem nowa kompetencja, lecz rozszerzenie kompetencji już istniejącej. Przedsiębiorcy są zatem świadomi, że należy liczyć się z zastosowaniem tego rodzaju kontroli, w przypadkach dotyczących obszaru należącego do właściwości Prezesa UOKiK. Należy w tym miejscu również wskazać, że w związku z rozwojem technologii cyfrowych i komunikacji internetowej rośnie liczba przedsiębiorców świadomie naruszających przepisy dotyczące oferowania konsumentom towarów i usług w różnych sektorach rynku. Przedsiębiorcy ci liczą na anonimowość bądź na utrudnione egzekwowanie prawa w przypadku świadczenia usług transgranicznych np. spoza obszaru UE, gdy w Polsce posiadają jedynie biura sprzedaży, bądź centra call-center w których dochodzi do największych naruszeń, które jedynie w ograniczony sposób mogą podlegać kontroli. Pełne wyjaśnienie sytuacji, np. dotarcie do zapisów nagrań z rozmów, do danych poczty e-mail lub danych zgromadzonych na dyskach komputerowych, jak również do rzeczywiście używanych manuali sprzedażowych, lub dokumentów z przeprowadzonych szkoleń (w tym z notatek pracowników) umożliwiłoby w takich przypadkach zastosowania narzędzi w postaci przeszukania. Nie jest to możliwe w trakcie kontroli w sytuacji, gdy kontrolowany, pewnych danych bądź informacji przekazać nie chce. Dotychczas w postępowaniach Prezes UOKiK formułował wnioski sugerujące, że przedsiębiorca np. sam odpowiada za takie szkolenie pracowników, w efekcie którego wprowadzają oni w błąd konsumentów, jednak wobec braku możliwości dotarcia do potwierdzających to dokumentów w trakcie kontroli i stanowiska przedsiębiorcy, że zjawiska takie miały charakter indywidualny i były spowodowane błędami pracowników, nie było możliwe uzasadnienie zarzutów (np. sprawy dot. pośredników sprzedających polisy z UFK). Tu również należy wskazać, że w przypadku sprawy GetBack informacja o tym, że organy zarządzające spółką już wcześniej miały świadomość sytuacji  spółki i błędnej strategii pozyskiwania finansowania z długu, która ma fundamentalne znaczenie dla postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK nie została uzyskana w wyniku kontroli Prezesa UOKiK, ale  przez KNF w wyniku kontroli, której zakres i charakter bardziej odpowiadał proponowanej dla Prezesa UOKiK instytucji przeszukania. Z uwagi na powyższe, wprowadzenie możliwości przeszukania w sprawach dotyczących ochrony konsumenta powinno ograniczyć ww. trudności dotyczące pozyskania informacji od przedsiębiorcy, identyfikowane w praktyce prowadzenia postępowań z zakresu ochrony konsumenta.
Jak wskazano powyższej,  nowa treść rozporządzenia CPC, była odpowiedzią na wyzwania związane z ekspansją gospodarki cyfrowej i elektronicznej. Do znaczącej liczby naruszeń praw konsumentów dochodzi w obszarze handlu elektronicznego. Szybko rośnie również liczba nieprawidłowości w przypadku oferowania usług finansowych za pośrednictwem Internetu w tym takich o charakterze oszustwa. Strony internetowe oferujące niebywale zyskowne instrumenty finansowe (np. w rynek Forex, kryptowaluty, obligacje korporacyjne, crowfounding, itp.)  powstają ciągle i ich liczba rośnie.
Niezwykle istotne jest zatem wprowadzenia narzędzi dedykowanych wykrywaniu naruszeń w Internecie. Koniecznym dopełnieniem monitoringu stron internetowych, oferujących produkty lub usług w Internecie, jest możliwość podjęcia przez organ właściwy w sprawach ochrony konsumentów, skutecznych działań związanych zapobieganiem takim naruszeniom. Rozporządzenie CPC, odpowiadając na te wyzwania, wprowadza możliwość nakazania przedsiębiorcy usunięcia nieprawidłowych treści ze strony, zamieszczenia na stronie ostrzeżenia lub w ostateczności usunięcia nazwy domenowej.  Do tej pory działania Prezesa UOKiK w tym zakresie, podejmowane były na podstawie. art. 14 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Na podstawie przedmiotowego przepisu właściwie każdy może wystąpić do hostingodawcy. Przepisy tej ustawy nie wskazują bowiem, od kogo ma pochodzić wiarygodna wiadomość, a forma jej sporządzenia jest dowolna. Zarówno urzędowe zawiadomienie, rozumiane jako wszelkie pismo pochodzące od sądów, organów administracji publicznej lub organów jednostek samorządu terytorialnego, jak i wiarygodna wiadomość mają dla hostingodawcy takie samo znaczenie. Skuteczność wystąpienia Prezesa UOKiK w tym przypadku zależy de facto od dobrej woli hostingodawcy. Wprowadzenie samoistnej podstawy prawnej pozwoli na zwiększenie skuteczności Prezesa UOKiK w tym zakresie, i ściganie naruszeń w obszarze gospodarki elektronicznej, która w chwili obecnej najbardziej narażona jest na nadużycia, ponieważ najłatwiej można je w Internecie ukryć. W związku z powyższym, sfera ta jest kluczowa dla działania Prezesa UOKiK i efektywnego zapobiegania działalności podmiotów, które narażają konsumentów na negatywne konsekwencje.
Reasumując, wdrożenie ww. kompetencji zwiększy możliwości wykrywania naruszeń, pozyskiwania materiału dowodowego oraz eliminacji naruszeń zbiorowych interesów konsumentów. Pozwoli to na podniesienie poziomu ochrony konsumentów. Warto również podkreślić, że konsumenci nie są jedynymi beneficjentami wprowadzanych zmian, również  w interesie uczciwie działających przedsiębiorców jest eliminacja podmiotów nieuczciwych, stosujących metody, które dające przewagę konkurencyjną, niedostępną dla przedsiębiorców respektujących przepisy prawa.
Jednocześnie należy podkreślić, że każda z ww. kompetencji zostanie wdrożona w taki sposób, by zapewnić respektowanie zasad sprawiedliwości proceduralnej w relacjach z przedsiębiorcami. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie zostały opisane w pkt. 2 dotyczących istoty rozwiązań przyjętych w projekcie.

Istota rozwiązań ujętych w projekcie

1.Nadanie kompetencji Prezesowi UOKiK
Celem projektu jest uzupełnienie kompetencji w zakresie ochrony konsumentów, o kompetencje przewidziane rozporządzeniem CPC. Co do zasady, rozporządzenia UE, nie podlegają transpozycji ponieważ obowiązują bezpośrednio, w tym jednak przypadku konieczne jest wskazanie organu uprawnionego oraz nadanie mu uprawnień, o których mowa w rozporządzeniu, w przypadku gdy takimi uprawnieniami nie dysponuje.
Z analizy porównawczej przepisów krajowych i przepisów rozporządzenia CPC wynika, że wdrożenia będą wymagały następujące uprawnienia:
- rozszerzenie zakresu możliwości dostępu do informacji od publicznego organu, podmiotu lub agencji krajowych. Obowiązujący przepis art. 72 uokik wskazuje na obowiązek udostępnienia Prezesowi Urzędu znajdujących się w posiadaniu organów administracji publicznej akt oraz istotnych informacji dla postępowania toczącego się przed Prezesem UOKiK. Wprowadzenia wymaga: śledzenie przepływów środków finansowych i danych lub potwierdzanie tożsamości osób zaangażowanych w przepływ środków finansowych i danych, oraz potwierdzenie tożsamości osób zaangażowanych w przepływ środków finansowych i danych, oraz informacji o rachunkach bankowych i własności stron internetowych;
- możliwość rejestracji przebiegu kontroli lub poszczególnych czynności w jej toku w każdym przypadku (zmiana art. 105b ust. 4, który obecnie przewiduje taką możliwość w „uzasadnionych przypadkach”);
- wprowadzenie uprawnienia do nabywania towarów lub usług w tym, w razie potrzeby, z wykorzystaniem możliwości przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości;
- konieczne jest wdrożenie regulacji dotyczących uprawnień dotyczących interfejsu internetowego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 pkt g rozporządzenia CPC w przypadku braku innych skutecznych środków, które mogą doprowadzić do zaprzestania lub zakazania naruszenia objętego niniejszym rozporządzeniem oraz w celu zapobieżeniu ryzyku wyrządzenia poważnych szkód zbiorowym interesom konsumentów prawo do nakazania:
  - usunięcia treści lub ograniczenia dostępu do interfejsu internetowego lub nakazania umieszczenia wyraźnego ostrzeżenia dla konsumentów wchodzących na interfejs internetowy,
  - dostawcy usług hostingowych usunięcia lub wyłączenia interfejsu internetowego lub ograniczenia dostępu do niego, lub
  - w odpowiednich przypadkach nakazania rejestrom domen i podmiotom rejestrującym domeny usunięcia pełnej nazwy domenowej (FQDN) i umożliwienia właściwemu organowi jej rejestracji.
- rozszerzenie instytucji przeszukania także na postępowania konsumenckie (art. 105n uokik).
Rozporządzenie CPC przewiduje także możliwość zgłaszania ostrzeżeń zewnętrznych przez wyznaczone podmioty, europejskie centra konsumenckie, organizacje i stowarzyszenia konsumenckie oraz w odpowiednim przypadku stowarzyszenia przedsiębiorców. Państwa członkowskie mogą, ale nie muszą wyposażyć ww. organizacje w możliwość zgłaszania ostrzeżeń dotyczących naruszenia przepisów w zakresie ochrony konsumenta, uzasadniając swoją decyzje o nieprzyznawaniu takich uprawnień. W przypadku podjęcia decyzji o przyznaniu ww. organizacjom uprawnień do zgłaszania ostrzeżeń konieczne będzie stworzenie systemu pozwalającego na wyłonienie organizacji uprawnianych, które uzyskiwałyby na podstawie z góry ustalonych kryteriów taki status, nadawany przez Prezesa UOKiK.
Dodatkowo zgodnie z art. 9 ust. 8 rozporządzenia organ właściwy może zwrócić się o opinię organizacji konsumenckich, stowarzyszeń przedsiębiorców, wyznaczonych podmiotów lub innych zainteresowanych osób na temat skuteczności zobowiązań zaproponowanych przez przedsiębiorcę w celu zaprzestania naruszenia. Rozważenia wymaga wprowadzenie takiej możliwości w prawie krajowym. W przypadku podjęcia decyzji o wyposażeniu ww. organizacji w możliwość zaopiniowania zobowiązań przedsiębiorcy, dla zapewnienia spójności systemu, wskazane byłoby przyznanie uprawnień tym samym podmiotom, które mogą zgłaszać ostrzeżenia zewnętrzne.
Istnieją następujące możliwości wyposażenia w uprawnienia organów właściwych:
Na gruncie rozporządzenia CPC (art. 9 i pkt 6 i 7 preambuły) możliwe jest przyznanie minimalnych kompetencji jednemu organowi właściwemu ds. ochrony konsumentów lub kilku organom właściwym, oraz  możliwość zlecania pewnych działań innym organom.
Polski system ochrony konsumentów przewiduje przyznanie kompetencji z zakresu ochrony konsumentów, o charakterze horyzontalnym tj. dotyczących wszystkich obszarów/branż działalności gospodarczej, jednemu organowi właściwemu tj. Prezesowi UOKiK, który już obecnie dysponuje większością uprawnień wskazanych w rozporządzeniu CPC (patrz pkt 1), dlatego wskazane jest przyznanie nowych lub rozszerzenie istniejących uprawnień Prezesowi UOKiK. Wariant obejmujący przyznanie uprawnień kilku organom właściwym, wymagałby bowiem daleko idącej zmiany systemowej w zakresie ochrony konsumentów i de facto dotyczy tych systemów, w których mamy do czynienia z wielością organów odpowiadających  za ochronę zbiorowych interesów konsumentów.
Z uwagi na powyższe, rekomendowanym wariantem realizacji zobowiązań wynikających z rozporządzenia CPC jest wyposażenie jednego organu we wszystkie uprawnienia wskazane w rozporządzeniu jako uprawnienia minimalne. Optymalnym organem do sprawowania funkcji organu właściwego, z uwagi na usytuowanie w polskim systemie ochrony konsumentów i horyzontalny zakres kompetencji, jest Prezes UOKiK.
Możliwe są dwa warianty realizacji kompetencji przez Prezesa UOKiK:
1.samodzielna realizacja kompetencji;
2.realizacja kompetencji przy współpracy innych organów.
Proponuje się aby Prezes UOKiK realizował kompetencje organu właściwego w sposób mieszany, tj.: część z uprawnień minimalnych przewidzianych w rozporządzeniu CPC będzie realizowana samodzielnie przez Prezesa UOKiK, a inne będą wykonywane przy współpracy innych organów, w drodze zlecania wykonania czynności.
Samodzielnie Prezes będzie realizował następujące kompetencje:
- uprawnienie do usunięcia treści lub ograniczenia dostępu do interfejsu internetowego (tzw. blokowanie stron www);
- uprawnienie do dokonywania zakupów towarów lub usług, w razie potrzeby, z możliwością przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości  w celu ich przetestowania.
W drodze zwracania się o pomoc do innych organów, Prezes UOKiK będzie wykonywał następujące kompetencje:
- uprawnienie do dokonywania zakupów towarów lub usług, w razie potrzeby, z możliwością przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości  w celu ich przetestowania – pomoc Policji;
- uprawnienie do śledzenia przepływów środków finansowych i danych – pomoc MF, KAS;
- uprawnienie do przeszukania w toku postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów lub postępowania klauzulowego – pomoc Policji.
Wariant rekomendowany: Prezes UOKiK - organ zlecający wykonania czynności
W ramach tego wariantu wdrożenia rozporządzenia CPC możemy przyjąć opcję, w której Prezes UOKiK będzie posiadał wszystkie kompetencje przewidziane rozporządzeniem CPC, jednak będzie realizował je w trybie zlecania ich wykonania innym organom właściwym (art. 9 ust. 1 lit. b rozporządzenia CPC). W tym wariancie Prezes UOKiK nie wykonywałby wszystkich przyznanych rozporządzeniem CPC uprawnień, wykorzystując własne zasoby, lecz „zlecałby” takie zadania innym organom, posiadającym już obecnie odpowiednie kompetencje i zasoby  np. Urzędowi Komisji Nadzoru Finansowego, ABW czy Policji.
Przyjęcie takiego kształtu systemu CPC w Polsce nie będzie wiązało się z koniecznością daleko idącej ingerencji organizacyjnej w strukturze Urzędu. Wówczas Prezes UOKiK byłby jedynym organem właściwym, w rozumieniu art. 3 pkt 6 rozporządzenia CPC. Natomiast nie wszystkie z przewidzianych uprawnień minimalnych wykonywałby w oparciu o własne zasoby. Część uprawnień, zwłaszcza tych wymagających specjalistycznej wiedzy i doświadczenia zawodowego, a także zaawansowanej infrastruktury, np. śledzenie przepływów finansowych, „zlecałby”/”żądałby realizacji” innym organom, np. Krajowej Administracji Skarbowej. Proponuje się także, aby w drodze zlecania realizacji kompetencji innym organom realizowane było uprawnienie do nabywania towarów lub usług z wykorzystaniem możliwości przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości. Czynności te wykonywałaby Policja.
W zakresie kompetencji do nabywania towarów lub usług z wykorzystaniem możliwości przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości, proponuje się, aby, w zależności od konkretnych potrzeb, pracownicy UOKiK wykonywali kontrole samodzielnie lub we współpracy z Policją. Proponuje się następujące rozwiązania w zakresie realizacji tej kompetencji:
1. przeprowadzenie zakupu samodzielnie przez pracowników UOKiK, lub
2. przeprowadzenie zakupu z udziałem Policji.
Czynności wykonywane przez funkcjonariuszy Policji obejmować będą jedynie sam zakup z zastosowaniem ukrytej lub fałszywej tożsamości. Funkcjonariusze nie będą zaangażowani w testowanie, czy jakąkolwiek ocenę produktów lub usług, ze względu na fakt, że taka ocena wymaga posiadania wiedzy specjalistycznej. Dodatkowo warto podkreślić, że wprowadzana instytucja znajdzie zastosowanie jedynie w przypadku podejrzenia najbardziej newralgicznych naruszeń, o potencjalnie dużej skali. UOKiK szacuje, że działania takie będą miały miejsce ok. 15 razy w skali roku, w obszarach najbardziej narażonych na poważne naruszenia, lub naruszenia o dużej skali, takich jak: usługi finansowe, pokazy, zakupy drogą elektroniczną.
Wydaje się, że proponowane rozwiązania zapewniają najbardziej efektywne wykonywanie prawa unijnego w Polsce. Należy bowiem podkreślić, że wyspecjalizowane organy ochrony prawnej, takie jak Policja czy prokuratura, w przeciwieństwie do Prezesa UOKiK, już posiadają zestaw narzędzi umożliwiających skuteczną i efektywną realizację części uprawnień minimalnych wskazanych w rozporządzeniu CPC. Organy te w chwili obecnej realizują tego typu uprawnienia, a co za tym idzie, wiedzą jak sprawnie je wykonywać, mają doświadczenie i praktykę. Wdrożenie rozporządzenia CPC może polegać zatem na ewolucji i rozwoju aktualnego modelu współpracy organów na bazie istniejących i funkcjonujących rozwiązań, po dostosowaniu ich do wymogów określonych w rozporządzeniu.
Także w tym przypadku konieczne będę zmiany o charakterze legislacyjnym. Wydaje się, że ich zakres nie będzie aż tak szeroki, jak w przypadku wyboru opcji opisanej w pkt 2. Niektóre instytucje (np. przeszukanie w postępowaniach w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, czy uprawnienie do nabywania towarów lub usług w tym, w razie potrzeby, z wykorzystaniem możliwości przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości) będą wymagały uregulowania w ustawie uokik.
ZALETY WARIANTU REKOMENDOWANEGO:
- mniejsze obciążenie wydatkami budżetu państwa,
- zapewnienie profesjonalnej realizacji czynności zlecanych np. przeszukania przez policję,
- zwiększenie synergii w działaniach podejmowanych przez organy administracji publicznej – współpraca umożliwi nawiązanie kontaktów oraz lepszą wymianę informacji między organami,
- możliwość szybszego zastosowania wprowadzanych narzędzi ochrony konsumenta w praktyce – z uwagi na brak konieczności tworzenia własnej infrastruktury np. systemu informatycznego umożliwiającego śledzenie przepływów - możliwość korzystania z nowych rozwiązań uruchomiłaby się już po wejściu w życie ustawy.
Wariant alternatywny: Prezes UOKiK – jedyny organ uprawniony do wykonywania czynności
Jednym z wariantów realizacji zobowiązań wynikających z rozporządzenia CPC jest wyposażenie jednego organu we wszystkie uprawnienia wskazane w rozporządzeniu jako uprawnienia minimalne, który również wykonywałby wszystkie te kompetencje samodzielnie. Optymalnym organem do sprawowania funkcji organu właściwego, z uwagi na usytuowanie w polskim systemie ochrony konsumentów i horyzontalny zakres kompetencji, byłby Prezes UOKiK. W tym wariancie realizacji uprawnień Prezes UOKIK wykonywałby wszystkie uprawnienia przyznane rozporządzeniem CPC, korzystając z zasobów własnych Urzędu. Skutkowałoby to koniecznością zatrudnienia dodatkowych pracowników, posiadających odpowiednie kwalifikacje do wykonywania tych uprawnień.
Należy jednak zauważyć, że wyposażenie Prezesa UOKiK we wszystkie kompetencje przewidziane w rozporządzeniu CPC może w praktyce okazać się problematyczne. Na przykład w zakresie uprawnienia do nabywania towarów lub usług w tym, w razie potrzeby, z wykorzystaniem możliwości przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości, wprowadzenie tych kompetencji wymaga zapewnienia możliwości, przynajmniej ukrycia tożsamości. Wprawdzie już obecnie, na gruncie nowelizacji uokik, która weszła w życie 17 kwietnia 2017 r., Prezes UOKiK, posiada uprawnienie do podjęcia w toku prowadzonej kontroli czynności zmierzających do zakupu towaru, jednak warto w tym miejscu podkreślić, że Urząd nie ma możliwości zakupu towaru lub usługi w celu jego przetestowania, co stosowane jest m.in. w postępowaniach prowadzonych przez Inspekcję Handlową (art. 16 ust. 1 pkt 11 ustawy o IH). UOKiK ma możliwość wykorzystania jedynie instytucji „tajemniczego klienta” (art. 105 ia uokik), która ma na celu sprawdzenie m.in. sposobu oferowania zawarcia umowy czy też wypełnienia przedkontraktowych obowiązków informacyjnych. Jednocześnie stanowi możliwość uzyskania dowodów. W praktyce oznacza to, że pracownik Urzędu, korzystając z tego instrumentu, nie kupuje towaru czy usługi, a jedynie podejmuje próbę takiego zakupu, by skontrolować sposób jej proponowania. Zmiana wprowadzona rozporządzeniem CPC w zakresie instytucji zakupów testowych zbliża ją bardziej do działań podejmowanych przez organy ścigania np. w ramach czynności operacyjnych właściwych służb takich jak policja czy ABW. Wykonywanie takich uprawnień przez pracowników UOKiK może być problematyczne.
Trudności mogą także wystąpić w przypadku nowych kompetencji obejmujących śledzenie przepływów środków finansowych i danych lub potwierdzania tożsamości osób zaangażowanych w przepływ środków finansowych i danych, oraz potwierdzenia informacji o rachunkach bankowych i własności stron internetowych. W polskim systemie organów publicznych w kompetencje o podobnym charakterze wyposażone zostały organy właściwe dla nadzoru nad rynkiem finansowym – Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, i od niedawna – Krajowa Administracja Skarbowa. Zgodnie z informacjami resortu finansów do końca sierpnia 2018 r. KAS skorzystała z uprawnienia do blokowania rachunku bankowego sześciokrotnie. Jeśli natomiast chodzi o analizę danych z systemu bankowego, to jest to ogromny wolumen danych. Tego rodzaju danymi, w dodatku w tak dużej ilości, dotychczas administracja skarbowa, jeszcze nie dysponowała. Tym samym, nigdy wcześniej nie prowadzono takich analiz. Do 30 lipca 2018 r. tzw. tabela transakcji zawierała ponad 2 mld rekordów. Dane te obejmowały ok. 3,3 mln numerów NIP i około 9,1 mln rachunków bankowych. Analizy dokonywane przez KAS dotyczą, póki co, wyłącznie przedsiębiorców. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że administracja skarbowa to wyspecjalizowany organ, przygotowany do realizacji nałożonych zadań. W przypadku śledzenia przepływów finansowych, o których mowa w rozporządzeniu CPC, analizie podlegałyby także dane dotyczące osób fizycznych. Zatem wolumen gromadzonych danych byłby o wiele większy. W konsekwencji ich analiza wymagałaby dużo większych nakładów pracy i czasu. Należy zatem rozważyć, czy Prezes UOKiK dysponuje odpowiednim zapleczem pozwalającym na realizację tego zadania. W przypadku przyznania takich kompetencji Prezesowi UOKiK konieczne będzie zapewne skierowanie dodatkowych zasobów kadrowych i środków finansowych w celu zapewnienia realizacji tych obowiązków.
Nie jest także wykluczone, że przyznanie uprawnień w tym zakresie Prezesowi UOKiK może zostać odebrane jako naruszenie właściwości tych organów, a także prowadzić do dublowania kompetencji.
Przyznanie wykonywania uprawnień jedynemu właściwemu organowi – Prezesowi UOKiK oznaczałoby w praktyce konieczność przeprowadzenia zmian organizacyjnych polegających na stworzeniu nowego pionu w strukturze organizacyjnej Urzędu, tj. jednostki o charakterze dochodzeniowo – śledczym, która byłaby odpowiedzialna za realizację zadań wynikających z rozporządzenia CPC. Zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym, Prezes UOKIK nie ma tak daleko idących i rozbudowanych kompetencji. W związku z czym, pracownicy UOKiK nie posiadają wyspecjalizowanej wiedzy branżowej o charakterze praktycznym, często „operacyjnym”, doświadczenia w realizacji tego typu zadań, ani stosownych umiejętności. Dlatego też, w przypadku wyboru tej opcji, konieczne byłoby rozważenie zatrudnienia nowych pracowników, których zadaniem byłoby wykonywanie tych uprawnień. Już na etapie naboru należałoby zwrócić uwagę na posiadane przez nich wykształcenie oraz konkretne umiejętności i kompetencji, także te o charakterze miękkim.
2.Gwarancje respektowania zasad sprawiedliwości proceduralnej w relacjach z przedsiębiorcami
Należy podkreślić, że ww. kompetencje zostaną wdrożone w taki sposób, by przepisy prawa w pełni gwarantowały zasady sprawiedliwości proceduralnej. Ingerencja w sferę działania przedsiębiorców musi zapewniać możliwość weryfikacji jej zasadności i być jak najmniej uciążliwa dla prowadzenia przez nich działalności. Wprowadzone zatem zostaną odpowiednie mechanizmy, mające na  celu zagwarantowanie praw przedsiębiorców podczas procesu kontroli ich działalności. I tak w odniesieniu do poszczególnych kompetencji planowane jest:
1. uprawnienie do usunięcia treści lub ograniczenia dostępu do interfejsu internetowego (tzw. blokowanie stron www) – możliwość zaskarżenia decyzji tymczasowej nakładającej taki obowiązek do sądu,
2. uprawnienie do przeszukania w toku postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych interesów konsumentów lub postępowania klauzulowego -  konieczne będzie uzyskanie zgody SOKiK na przeszukanie (analogicznie do przeszukania w postępowaniu antymonopolowym) oraz możliwość zaskarżenia postanowienia SOKiK.
3. uprawnienie do dokonywania zakupów towarów lub usług, w razie potrzeby, z możliwością przedstawienia się jako inna osoba/ukrycia tożsamości  w celu ich przetestowania – zgoda SOKiK.
Podkreślenia ponadto wymaga, że Prezes UOKiK w toku prowadzonych postępowań priorytetowo traktuje kwestię respektowania sprawiedliwości proceduralnej, stanowiącej ogólną zasadę prawa, na którą składa się zbiór wartości, których określenie w regułach procesowych i faktyczne implementowanie w procesie gwarantuje jego sprawiedliwy przebieg i umożliwia jego pozytywną ocenę. Przebieg procesu zgodny z tymi regułami procesowymi może się także przyczynić do osiągnięcia sprawiedliwego rezultatu procesu. Wyjaśnienia wymaga również, że prowadzenie postępowania zgodnie z regułami sprawiedliwości proceduralnej to stosowanie w konkretnym przypadku określonych, obiektywnych kryteriów przez podmiot wydający decyzję administracyjną wobec strony tego postępowania. Wskazać należy, iż w przypadku postępowania przed Prezesem UOKiK, jako organem dysponującym szerokim wachlarzem sankcji za stosowanie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, ważnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest m. in. dogłębne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy oraz rzetelne uzasadnienie wydawanych decyzji, oparte na wnikliwej analizie faktycznej i prawnej.  

Organ odpowiedzialny za opracowanie projektuPrezes UOKiK
Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektuTomasz Chróstny Prezes UOKiK
Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RMPrezes UOKiK
Planowany termin przyjęcia projektu przez RMIII kwartał 2020 r.
Informacja o rezygnacji z prac nad projektem (z podaniem przyczyny)-

Opcje strony

Data modyfikacji : 02.10.2020
do góry