Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów

Numer projektuUD496
Tytuł

Projekt ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw

Rodzaj dokumentuprojekty ustaw
Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (uzppr) wraz z częścią ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych są aktami normatywnymi horyzontalnie regulującymi obszary związane z prowadzeniem polityki rozwoju. Uzppr była już kilkakrotnie nowelizowana, celem dostosowania do zmieniających się warunków – związane to było między innymi ze zmianami regulacji UE i koniecznością stworzenia skutecznego systemu aplikowania o środki unijne. Równolegle funkcjonuje ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która reguluje działania instytucji krajowych, regionalnych i lokalnych wynikające z celów polityk publicznych, a których skutkiem są zmiany w przestrzeni. Obie ustawy posługują się odrębnymi narzędziami, tworząc niepowiązane systemy realizacji, co w praktyce utrudnia zarządzanie rozwojem kraju, osłabia jego skuteczność i powoduje dodatkowe koszty związane z realizacją inwestycji. Praktyka pokazuje, że odrębność obu nurtów planowania (społeczno-gospodarczego oraz przestrzennego) nie jest korzystna, gdyż rozwój społeczno-gospodarczy dotyczy zawsze konkretnej przestrzeni, stąd planowanie rozwoju powinno integrować ww. zagadnienia.
Doświadczenia wynikające z prowadzonego odrębnie planowania przestrzennego dały asumpt do podjęcia prac nad opracowaniem propozycji zmian uzppr, zmierzających do uporządkowania systemu dokumentów strategicznych i zapewnienia jego spójności, jak również zwiększenia efektywności programowania i realizacji strategii/polityk/programów, zgodnie z przyjętą  przez Radę Ministrów w dniu 14 lutego 2017 r. „Strategią na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030 r.)”.
SOR zdefiniowała jako cel szczegółowy III Budowę skutecznego państwa i instytucji służących wzrostowi oraz włączeniu społecznemu i gospodarczemu. Jako jeden z obszarów, w których ma to następować wskazano instytucje prorozwojowe i strategiczne zarządzanie rozwojem. Wskazano, iż procesy rozwojowe w Polsce są prowadzone równolegle w ramach poszczególnych sektorów gospodarki, a inwestycje sektorowe, realizowane na podstawie ustaw specjalnych, które pomijają koordynację działań powodują nieoptymalne wydatkowanie pieniędzy publicznych. W obecnym stanie prawnym system planowania rozwoju dzieli się na dwa odrębne systemy: planowanie przestrzenne i planowanie społeczno-gospodarcze. Brak powiązania między nimi powoduje sprzeczności w procesie realizacji inwestycji. W ocenie zawartej w SOR brak koordynacji między działaniami rozwojowymi i brak bezpośredniego odniesienia ich do przestrzeni przekłada się na nieefektywność interwencji publicznej oraz problemy w zakresie ochrony interesu publicznego. Dlatego też jako jeden z celów w opisywanym zakresie wskazano budowę zintegrowanego systemu planowania rozwoju w wymiarze społecznym, gospodarczym i przestrzennym. Założono między innymi, że na każdym poziomie zarządzania (krajowym, wojewódzkim, funkcjonalnym, lokalnym) będzie przygotowywany jeden zintegrowany dokument strategiczny, zawierający zarówno problematykę społeczno- gospodarczą jak i przestrzenną. Ma on być aktem polityki rozwoju i stanowić podstawę dla przygotowania dokumentów wykonawczych – programów rozwoju społeczno-gospodarczego oraz aktów planowania przestrzennego, dotyczących danego obszaru.
W ramach celu szczegółowego II Rozwój społecznie wrażliwy i terytorialnie zrównoważony SOR sformułował jako cel nr 3 polityki regionalnej Podniesienie skuteczności i jakości wdrażania polityk ukierunkowanych terytorialnie. Jako jeden z kierunków interwencji mających doprowadzić do jego osiągnięcia wskazano wzmocnienie współpracy i zintegrowanego podejścia do rozwoju na poziomie lokalnym, regionalnym i ponadregionalnym. Realizacja ma polegać na terytorializacji polityk publicznych poprzez współpracę między rządem, samorządem województwa, samorządami lokalnymi oraz w skali ponadregionalnej (instytucjonalnie, organizacyjnie i finansowo).
Szczegółowa analiza funkcjonowania systemu zarzadzania rozwojem została przedstawiona w przyjętym przez RM w dniu 29 października 2018 r. Systemie zarządzania rozwojem Polski (projekt strategiczny SOR „Konsolidacja i wzmocnienie systemu zarządzania rozwojem”). W dokumencie szczegółowo zdiagnozowano funkcjonowanie poszczególnych elementów systemu zarządzania rozwojem oraz przedstawiono kierunkowe zmiany niezbędne do podjęcia. Zwrócono m.in. uwagę na niedopasowanie planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego, w szczególności na poziomie regionalnym i lokalnym, wymagające uspójnienia, tak by planowanie rozwoju i planowanie przestrzenne, jako jego kluczowy składnik, były ze sobą powiązane, tworząc spójny system. Wskazano również na konieczność wprowadzenia szeregu rozwiązań prawnych, w tym nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Planowane w projekcie ustawy zmiany przede wszystkim wprowadzają więc rozwiązania uspójniające planowanie społeczno-gospodarcze i przestrzenne (m.in. większy nacisk na elementy przestrzenne/terytorialne w dokumentach strategicznych, dokonywanie oceny zgodności dokumentów pomiędzy poszczególnymi poziomami zarządzania). Ponadto w celu zwiększenia efektywności interwencji publicznej wprowadza się nowe mechanizmy uzgadniania działań rozwojowych  między poszczególnymi poziomami zarządzania: kontrakt programowy, kontrakt sektorowy i porozumienie terytorialne. Dodatkowo ustawa wprowadza zmiany wynikające z Systemu zarządzania rozwojem Polski - uregulowanie statusu polityk publicznych w systemie dokumentów strategicznych, rozwinięcie systemu ewaluacji oraz doprecyzowanie pozycji i roli ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego tak, aby zapewnić mu możliwość bardziej efektywnej koordynacji polityki rozwoju.

Wprowadzone w ustawie zmiany odpowiadają również na potrzebę przygotowania dokumentów związanych z wykorzystaniem funduszy UE na lata 2021-2027. Z jednej strony są to dokumenty stanowiące ramy strategiczne dla planowanych interwencji (przyjęta już Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, aktualizowane obecnie 9 strategii tematycznych, strategie rozwoju województw, strategie rozwoju ponadlokalnego i rozwoju gminy). Z drugiej - tzw. dokumenty programowe związane bezpośrednio z aplikowaniem o środki UE po 2020 roku, czyli Umowa Partnerstwa, programy operacyjne na poziomie krajowym i regionalnym.

Istota rozwiązań ujętych w projekcie

Rekomendowane rozwiązania:
1. Zmiany oraz uspójnienie rozwiązań w odniesieniu do dokumentów strategicznych – planowane narzędzia:
a) Wprowadzenie koncepcji rozwoju kraju (KRK), jako dokumentu wizyjnego opisującego uwarunkowania i trendy rozwojowe kraju (rezygnacja z długookresowej strategii rozwoju kraju oraz koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju).
Planowane efekty: długookresowy dokument wizyjny określać będzie ramy dla wyznaczania celów rozwojowych w perspektywie najbliższych lat kilku, kilkunastu lat. Umożliwiając tym samym  jak najlepsze wykorzystanie zidentyfikowanych trendów rozwojowych w świecie, w perspektywie długookresowej i efektywne zaplanowanie interwencji. Przygotowanie tego typu dokumentu będzie integrowało różne środowiska, o różnych poglądach – rządowe, naukowe, biznes, organizacje społeczne, samorządy terytorialne -  wokół najistotniejszych uwarunkowań rozwojowych kraju. Rezygnacja z długookresowej strategii rozwoju kraju oraz koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju uprości system dokumentów strategicznych.
b) Zmiany w odniesieniu do zakresu strategii rozwoju (krajowych i wojewódzkich): rezygnacja z rozbudowanej diagnozy na rzecz wniosków z diagnozy; wskazanie projektów strategicznych w krajowych strategiach; większe powiązanie strategii wojewódzkich z dokumentami planistycznymi (model struktury funkcjonalno-przestrzennej).
Planowane efekty: celem wprowadzanej zmiany jest powiązanie dokumentów strategicznych z aktami planowania przestrzennego, a na dalszym etapie wprowadzenie jednego dokumentu na każdym poziomie zarzadzania rozwojem. Wprowadzane zmiany odnośnie zakresu (struktury) dokumentów strategicznych spowoduje zmniejszenie ich objętości (m.in. wnioski z diagnozy zamiast rozbudowanej części diagnostycznej). Odniesienia do modelu funkcjonalno-przestrzennego w strategiach rozwoju województw umożliwią włączenie planowania przestrzennego w nurt programowania społeczno-gospodarczego. W konsekwencji na poziomie regionalnym będzie obowiązywał jeden dokument strategiczny – strategia rozwoju województwa.
c) Wprowadzenie strategii rozwoju gminy (SRG), jako dokumentu nieobligatoryjnego oraz strategii rozwoju ponadlokalnego (SRP), w przypadku przygotowywania strategii przez kilka jednostek samorządu terytorialnego (JST). Rozszerzenie zapisów dot. celu powoływania stowarzyszeń gmin o „wykonywanie wspólnych zadań publicznych”.
Planowane efekty: wprowadzenie nowych dokumentów na poziomie ponadlokalnym i lokalnym spowoduje nadanie ram prawnych dla istniejącej praktyki w zakresie tworzenia strategii rozwoju na ww. poziomach zarządzania. Pozwoli to na uspójnienie systemu dokumentów strategicznych na wszystkich poziomach zarządzania (m.in. struktura dokumentu, procedura jego przygotowywania, wymogi odnośnie opiniowania zapisów dokumentu)  oraz powiązanie ich z istniejącymi w porządku prawnym dokumentami planistycznymi. Przepisy dotyczące strategii rozwoju ponadlokalnego mają na celu umożliwienie wspólnego planowania działań rozwojowych. Ma to kluczowe znaczenie zwłaszcza w odniesieniu do planowania inwestycji, których zasięg i oddziaływanie wykracza poza terytorium jednej gminy. Stanowi również dobrą podstawę do podejmowania decyzji przez poszczególne gminy o sposobie i zakresie dostarczania społecznościom lokalnym wybranych usług publicznych, takich jak np. transport publiczny lub opieka przedszkolna. Strategia rozwoju ponadlokalnego przygotowywana przez kilka gmin może więc przynieść wymierne korzyści, w szczególności poprzez dostosowanie planów inwestycyjnych poszczególnych gminy i uwzględnienie w nich potrzeb całego obszaru objętego strategią, jak również przez realizowanie wspólnych przedsięwzięć inwestycyjnych. Proponowane rozwiązania umożliwią również przygotowywanie przez gminy ram strategicznych dla instrumentów wdrożeniowych na potrzeby nowej perspektywy finansowej UE po 2020 roku.
d) Zmiany w odniesieniu do zakresu konsultowania strategii rozwoju – przewidziano uproszczony tryb dla zmiany strategii rozwoju w odniesieniu do planów finansowych  (odpowiednio – w zależności od rodzaju strategii – ramy finansowe i źródła finasowania projektów strategicznych lub programów). W przypadku gdy zmiana nie powoduje znacznego wpływu na środowisko, tryb nie obejmuje konsultacji społecznych.
Planowane efekty: rezygnacja z przeprowadzania konsultacji społecznych w przypadku wprowadzania zmian w odniesieniu do planów finansowych wynika z potrzeby większej operacjonalizacji dokumentu, tak by można było szybciej reagować na zmieniające się uwarunkowania i dostosowywać plany finansowe do pojawiających się nowych możliwości i źródeł finansowania działań rozwojowych lub reagować na zakres i intensywność planowanego wsparcia.
e) Strategie ponadregionalne jako dokumenty nieobligatoryjne przygotowywane przez samorządy województw.
Planowane efekty: przeniesienie ciężaru odpowiedzialności za przygotowanie a następnie realizację strategii ponadregionalnych na samorządy województw. Rozwiązanie zapewni lepszą współprace między regionami, jak również większą ich identyfikację z celami i priorytetami określonymi w strategii.
f) Wprowadzenie na poziomie krajowym „polityk publicznych”, jako dokumentów nieobligatoryjnych.
Planowane efekty: włączenie w nurt programowania rozwoju dokumentów, które doprecyzowują, określoną w średniookresowej strategii rozwoju kraju, strategię podejścia w określonej dziedzinie bądź też w stosunku do określonego terytorium. Poprzez nadanie wymogów ustawowych odnośnie struktury oraz oceny zgodności ze średniookresową strategią rozwoju kraju zapewniona zostanie spójność w działaniach poszczególnych resortów.
g) Wzmocnienie zapisów dot. obszarów strategicznej interwencji (OSI) – obowiązek wskazywania interwencji w OSI na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym; odejście od wyznaczania obszarów funkcjonalnych oraz wskazywania obszarów problemowych.
Planowane efekty: wskazanie OSI wiąże się ze wsparciem inwestycyjnym w różnych dziedzinach i z różnych źródeł finansowych, wzmocnienie zapisów lepiej ukierunkuje interwencję publiczną na określone terytorium. Wymóg uwzględniania OSI wskazanych w średniookresowej strategii rozwoju kraju na pozostałych poziomach zarządzania rozwojem powoduje efekt synergii planowanych działań. Odejście od obowiązku wskazywania obszarów problemowych oraz wyznaczania obszarów funkcjonalnych i pozostawienie w regulacjach prawnych obowiązku wskazywania jedynie OSI wprowadza jednolite podejście do terytorializacji planowanej interwencji.
h) Wprowadzenie rozwiązań uspójniających programowanie rozwoju na każdym poziomie zarządzania rozwojem –  wprowadzenie oceny dotyczącej zgodności strategii wojewódzkich ze średniookresową strategią rozwoju kraju (ŚSRK) i krajową strategią rozwoju regionalnego, dokonywanej przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego oraz oceny zgodności strategii gminy, strategii rozwoju ponadlokalnego ze strategią wojewódzką, dokonywanej przez zarząd województwa.
Planowane efekty: poprzez konieczność uzyskania opinii o zgodności strategii przygotowywanych na regionalnym, ponadlokalnym i lokalnym poziomie zapewniona zostanie spójność w planowaniu najważniejszych przedsięwzięć rozwojowych.
i) Zmiany w wymogach odnośnie zakresu programów rozwoju, w tym odejście od diagnozy na rzecz wniosków z diagnozy, wprowadzenie aspektów terytorialnych do programu rozwoju.
Planowane efekty: proponowane rozwiązania wpłyną na zmniejszenie objętości programów (większa ich przejrzystość) oraz zwiększą ich terytorialne oddziaływanie.
2. Nowa koncepcja uzgadniania z samorządami najważniejszych działań rozwojowych – planowane narzędzia:
Kontrakt programowy, kontrakt sektorowy i porozumienie terytorialne.
Planowane efekty: zmiany mają spowodować lepszą koncentrację wsparcia z różnych środków publicznych na obszary, które są istotne z puntu widzenia polityki regionalnej państwa, co skutkować powinno zwiększeniem efektywności interwencji publicznej. Rozdziela się kwestię uzgadniania wysokości środków finansowych pochodzących z funduszy UE (kontrakt programowy) oraz warunków ich wykorzystania w ramach programów przygotowywanych przez zarządy województw (regionalne programy operacyjne) od uzgadniania sposobu ukierunkowania interwencji sektorowych na poszczególne regiony lub obszary wymagające wsparcia (kontrakt sektorowy). Porozumienie terytorialne umożliwi uzgadnianie z samorządem województwa lub stroną rządową interwencji istotnych z punku widzenia społeczności lokalnych (danej gminy, kilku gmin lub powiatu). Wzmocniony zostanie więc dialog na temat potrzeb rozwojowych z poziomem lokalnym, co w konsekwencji powinno przynieść lepsze ukierunkowanie terytorialne interwencji.
3. Wprowadzenie elastycznych zapisów odnośnie dokumentów  przygotowywanych na potrzeby aplikowania o środki z funduszy UE na lata 2021-2027.
Planowane efekty: zmiany przede wszystkim mają na celu umożliwienie przygotowania Umowy Partnerstwa oraz programów ją realizujących na nowy okres programowania w UE.
4. Odejście od ewaluacji ex-ante programów rozwoju (wprowadzenie ewaluacji podsumowującej realizację programu dla dokumentów pow. 100 mln zł), uzależnienie ewaluacji ex-ante programów operacyjnych od zaleceń ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego.
Planowane efekty: przeniesienie ciężaru ewaluacji z ewaluacji ex-ante na ewaluacje podsumowującą, co pozwoli na lepszą oceną stopnia realizacji założonych w programie celów, w szczególności w kontekście realizacji programów o znacznych nakładach finansowych. Uzależnienie konieczności przygotowywania ewaluacji ex-ante dla programów operacyjnych od decyzji ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego daje większą elastyczność, zwłaszcza w kontekście różnych rozwiązań pojawiających się przy pracy nad rozporządzeniami Komisji Europejskiej na potrzeby kolejnej perspektywie finansowej UE.
5. Ograniczenie obowiązku opiniowania programów przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST) do dokumentów o wartości powyżej 100 mln zł.
Planowane efekty: proponowane rozwiązanie ograniczy liczbę dokumentów przekazywanych do opinii KWRiST. Komisja powinna mieć możliwość wypowiedzenia się przede wszystkim odnośnie strategicznych rozwiązań proponowanych przez stronę rządową i samorządową. W zakresie rozwiązań wdrożeniowych, zasadne jest by KWRiST opiniowała jedynie duże przedsięwzięcia planowane do realizacji.
6. Zmiany wprowadzające tzw. „milczącą zgodę” w przypadku opiniowania lub uzgadniania planów zagospodarowania przestrzennego województw.
Planowane efekty: proponowane przepisy mają usprawnić i przyspieszyć procedurę uzgadniania planu zagospodarowania przestrzennego województwa.
7. Wprowadzenie opiniowania, zamiast uzgadniania, strategii wojewódzkiej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wody Polskie będą uczestniczyły w procesie konsultacji projektu strategii rozwoju województwa zarówno na etapie konsultacji społecznych, jak i na etapie konsultacji wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Konieczność konsultacji projektu strategii rozwoju województwa z ww. podmiotem wskazano uzupełniając art. 6 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Planowane efekty: proponowane przepisy mają usprawnić i przyspieszyć procedurę uzgadniania strategii rozwoju województwa.
8. Zmiany wynikowe w innych ustawach związane przede wszystkim z usunięciem długookresowej strategii rozwoju kraju, KPZK i obszarów funkcjonalnych.

Celem niniejszego projektu ustawy jest wzmocnienie zarządzania rozwojem kraju. W związku z tym projekt ustawy przyniesie wymierne efekty w postaci:
- poprawy jakości i efektywności zarządzania polityką rozwoju,
- uporządkowania przepisów dotyczących dokumentów strategicznych, zwiększenia elastyczności w kontekście obowiązujących procedur przygotowywania i konsultowania dokumentów,
- stworzenia podstaw do aplikowania o środki unijne przez JST na poziomie lokalnym oraz różnego rodzaju związki, porozumienia i stowarzyszenia gmin,
- lepszego ukierunkowania terytorialnego interwencji podejmowanych przez ministrów właściwych,
- zwiększenia współpracy pomiędzy poszczególnymi JST.

 

Organ odpowiedzialny za opracowanie projektuMIiR
Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektuJerzy Kwieciński Minister Inwestycji i Rozwoju
Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RMMIiR
Planowany termin przyjęcia projektu przez RMIII kwartał 2019 r.
Informacja o rezygnacji z prac nad projektem (z podaniem przyczyny)-
Data modyfikacji : 12.08.2019
Rejestr zmian