Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów

Numer projektuUC28
Tytuł

Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw

Rodzaj dokumentuprojekty ustaw
Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie

Optymalne wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/30/UE z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich oraz zmiany dyrektywy 2004/35/WE (Dz. Urz. UE L 178 z 28.06.2013, str. 66) zwana dalej „dyrektywą 2013/30/UE". Nowelizacja ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej ustawa PGG) ma przyczynić się do podniesienia poziomu ochrony środowiska morskiego i gospodarek przybrzeżnych przed zanieczyszczeniem pochodzącym z działalności związanej ze złożami węglowodorów w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej. Zmiany w obowiązujących przepisach dotyczą kwestii wynikających z wprowadzonego przez dyrektywę 2013/30/UE celu określenia minimalnych warunków bezpiecznego poszukiwania i eksploatacji złóż węglowodorów w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia potencjalnych zakłóceń wewnętrznej produkcji energii w Unii Europejskiej oraz usprawnienia mechanizmów reagowania w przypadku awarii. Ze względu na fakt, że Polska posiada ograniczone zasoby własne ropy naftowej i gazu ziemnego, działalność związana ze złożami węglowodorów w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej nie jest rozwinięta. W związku z tym, dyrektywa 2013/30/UE będzie mieć ograniczone faktyczne zastosowanie, na co także pozwalają jej przepisy. Działalność wydobywcza w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej prowadzona jest w bardzo ograniczonej skali - średnie roczne wydobycie ropy naftowej wynosi ok. 160 tys. ton, natomiast gazu ziemnego 17 min m3. Koncesje na prowadzenie działalności wydobywczej posiada bezpośrednio lub pośrednio grupa kapitałowa LOTOS Petrobaltic S.A. Ponadto, udzielonych zostało także 8 koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, które wyłącznie posiada grupa kapitałowa LOTOS Petrobaltic S.A.
Ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw dokonano nowelizacji ustawy PGG. Zdecydowana większość przepisów ww. ustawy weszła w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. W związku z rocznym doświadczeniem w stosowaniu nowych przepisów zidentyfikowano problemy w prawidłowym interpretowaniu przepisów ustawy, a niekiedy błędy uniemożliwiające prawidłowe prowadzenie postępowań administracyjnych w odniesieniu do działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu i wydobywaniu węglowodorów.
Konieczne jest także dokonanie korekt dotyczących m.in. takich kwestii, jak postępowanie kwalifikacyjne czy projektowanie robót geologicznych. Konieczna jest również korekta przepisów przejściowych ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw regulujących kwestie koncesji udzielonych na podstawie przepisów sprzed wejścia w życie ww. nowelizacji, w tym spraw dotyczących praw nabytych, takich jak prawo podmiotu, który odkrył i udokumentował złoże do uzyskania koncesji na wydobywanie węglowodorów z tego złoża. Ponadto przy obecnym modelu udzielania koncesji brak jest możliwości prowadzenia przez państwo elastycznej  polityki w zakresie udzielania koncesji  na wydobywanie węglowodorów. W konsekwencji utrudnione jest dostosowanie tej polityki trendów cenowych na światowym rynku surowców (np.: obecnie w związku z niskimi cenami ropy spadło zainteresowanie przedsiębiorstw nowymi koncesjami). Taka sytuacja skutkuje obciążeniem regulatora kosztami przygotowania przetargu przy braku pewności co do udzielenia koncesji w postępowaniu.
Kolejnym istotnym problemem jest zwiększenie wydobycia bursztynu zarówno legalnego jak i nielegalnego. Jest to związane z gwałtownie rosnącymi cenami bursztynu i dużym popytem na rynkach światowych. Od 2009 roku odnotowano wzrost cen bursztynu, z ok. 1000 zł/kg do ok. 8000 zł/kg (cena zależy od rodzaju surowca, a także od wielkości bryły; jednostkowo może sięgać nawet 13000 tys. zł za kg). Przyczyną jest duży popyt w Chinach na ten surowiec, gdzie ozdoby z bursztynu stały się bardzo popularne. Ponadto do wzrostu cen przyczyniło się ograniczeniem eksportu bursztynu z Okręgu Kaliningradzkiego, gdzie znajduje się ok. 90% zasobów bursztynu na świecie (eksploatowanych). Ograniczenie to jest związane administracyjnym zakazem wywozu bursztynu z Rosji (można wywozić jedynie wyroby za okazaniem dowodu zakupu). Przewiduje się , że wysokie ceny bursztynu utrzymają się w najbliższym czasie.
Ponadto obecne stawki opłat eksploatacyjnych są bardzo niskie w stosunku do ceny surowca na rynku. Stawka, zgodnie z załącznikiem do obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie stawek opłat na rok 2015 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego, wynosi obecnie dla bursztynu 10,26 zł za kilogram surowca, zaś cena tegoż na rynku wynosi średnio ok. 8 tys. zł.
Wysokie ceny oraz popyt na bursztyn powoduje, że coraz więcej osób zajmuje się nielegalnym wydobyciem, przy okazji degradując środowisko (metoda mechanicznego wypłukiwania surowca z piasku). Dotychczasowa praktyka pokazuje, że niewielkie w odniesieniu do przewidywanych zysków z procederu kary pieniężne (czterdziestokrotna stawka eksploatacyjna dla danej kopalin pomnożona przez ilość wydobytego surowca) oraz kwalifikacja czynu jako wykroczenie, nie zniechęcają do nielegalnego wydobywania bursztynu.
Istnieje również problem z dostępem do informacji geologicznej przez państwową służbę geologiczną (dalej: psg), przez co nie może ona efektywnie wykonywać zadań państwa w zakresie geologii.
Ponadto zauważono, że osoby zatrudnione w podmiocie realizującym zadania psg nie mają możliwości zaliczenia pracy przy określonych czynnościach jako praktyki koniecznej do stwierdzenia kwalifikacji w zakresie geologii.

Istota rozwiązań ujętych w projekcie

W związku z koniecznością dostosowania prawa do wymogów dyrektywy 2013/30/UE rekomendowanym rozwiązaniem jest nowelizacja ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. nr 163, poz. 981 z późn. zm.).
Celem nowelizacji, oprócz konieczności realizacji zobowiązań nałożonych na RP przez prawo wspólnotowe, jest ograniczenie w jak największym stopniu występowania poważnych awarii mających związek z działalnością związaną ze złożami węglowodorów w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej.
Oczekiwanym efektem wdrożenia dyrektywy 2013/30/UE jest podniesienie poziomu ochrony środowiska morskiego, przez obniżenie liczby zdarzeń mających związek z działalnością związaną ze złożami węglowodorów w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej. Będzie to możliwe dzięki działalności właściwego organu, którą pełnić będzie właściwy terytorialnie okręgowy urząd górniczy. Będzie on pełnić dodatkowe, w odniesieniu do obecnych, zadania dotyczące kontroli działalności związanej ze złożami węglowodorów na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, w regulacji uwzględnione zostaną kwestie dot. m.in.:
- dokumentów, które przedsiębiorcy prowadzący działalność związaną ze złożami węglowodorów na obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej będą mieli obowiązek przekazać właściwemu organowi nadzoru górniczego,
- wprowadzenia obowiązku przesyłania do Komisji Europejskiej rocznego sprawozdania zawierającego informacje o instalacjach, incydentach, prowadzonych inspekcjach i dochodzeniach oraz wynikach działalności związanej ze złożami węglowodorów w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej,
- wprowadzenia systemu niezależnej weryfikacji,
- wprowadzenia systemu poufnego zgłaszania problemów dotyczących bezpieczeństwa działalności związanej ze złożami węglowodorów w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej,
- zmiany rozwiązań ustanawiających strefę bezpieczeństwa (podanie przypadków, kiedy możliwe jest wejście statków do strefy bezpieczeństwa).
Rekomendowanym rozwiązaniem jest dokonanie nowelizacji ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, dokonującym zmiany w przepisach wprowadzonych nowelizacją tej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw.
Szczegółowe rozwiązania dotyczące uproszczenia przepisów dotyczących postępowań administracyjnych w odniesieniu do działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu i wydobywaniu węglowodorów obejmują m.in.:
- nałożenie obowiązku przekazywania opinii w formie postanowień przez organy współdziałające w procedurze kwalifikacji (Generalny Inspektor Informacji Finansowej, Komisja Nadzoru Finansowego, Szef Agencji Wywiadu i Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) podmiotowi kwalifikowanemu, a nie wyłącznie ministrowi właściwemu do spraw środowiska,
- umożliwienie wydania częściowo pozytywnej oceny z postępowania kwalifikacyjnego (w zakresie bezpieczeństwa), jeżeli w toku postępowania okazałoby się, że podmiot kwalifikowany nie posiada wystarczającego doświadczenia,
- w przypadku zmian danych podmiotu kwalifikowanego zdjęcie obowiązku przeprowadzenie ponownego pełnego postępowania, które nakłada na podmiot obowiązek przygotowania pełnego wniosku; zamiast tego z urzędu będzie przeprowadzone postępowanie wyłącznie w zakresie objętym zmianami, podmiot zaś przekazuje jedynie dowody określonych okoliczności zajścia zmian,
- rezygnacja z zabezpieczenia tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania warunków określonych w koncesji oraz finansowania likwidacji wyrobisk górniczych w przypadku wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy koncesji, o którym mowa w art. 49z ust. 1 zmienianej ustawy. Nadal organ koncesyjny będzie mógł cofnąć lub ograniczyć koncesję jeśli stwierdzi nienależyte wypełnienie warunków określonych w koncesji, zgodnie z uprawnieniami zawartymi w art. 37 PGG.
Wprowadzenie drugiej obok przetargu procedury udzielania koncesji węglowodorowych - „open door", która pozwala na przeprowadzenie postępowania przetargowego na wniosek przedsiębiorcy. Jednocześnie zostanie zachowana procedura obecnie obowiązująca, dzięki której minister wyznacza obszary, dla których chce udzielić koncesji.

Oczekiwanym efektem jest:
- zwiększenie przejrzystości przepisów ustawy, polegających na usunięciu problemów z poprawną interpretacją przepisów ustawy oraz błędów uniemożliwiających prawidłowe prowadzenie postępowań administracyjnych w odniesieniu do działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu i wydobywaniu węglowodorów, co skutkować będzie szybszymi i bardziej przejrzystymi postępowaniami,
- wykonywanie przez przedsiębiorców prac geologicznych w szerszym zakresie niż dotychczas,
- umożliwienie przedsiębiorcom ubiegania się o koncesje obejmująca obszary z ich punktu widzenia perspektywiczne, sami będą wnioskowali do organu o przeprowadzenie postępowania,
- elastycznie kształtowanie polityki udzielania koncesji - zgodnie z potrzebami państwa czy sytuacją na rynku surowców,
- obniżenie kosztów wydawania koncesji, gdyż w trybie „open door" nie ma konieczności przygotowania informacji o obszarze (koszt dla 10 postępowań na rok 2016 to ok 750 tys. zł środków z NFOŚiGW -prawdopodobny jest ich dwukrotny wzrost w następnym roku),
- zwiększenie liczby postępowań koncesyjnych zakończonych decyzją o wydaniu koncesji,
- ułatwienie dostępu do informacji geologicznej przez państwową służbę geologiczną.
- umożliwienie zaliczenia pracy przy określonych czynnościach jako praktyki koniecznej do stwierdzenia kwalifikacji w zakresie geologii - w odniesieniu do osób zatrudnionych w podmiocie realizującym zadania psg.
Ponadto proponuje się objęcie własnością górniczą gazów szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich oraz bursztynu. W przypadku bursztynu, oznacza to poddanie go procedurze koncesyjnej na poszukiwanie oraz rozpoznawanie i zmianę kompetencji organu wydającego koncesję na wydobywanie bursztynu - z marszałka województwa/starosty na ministra właściwego do spraw środowiska. Obecnie praktyką jest prowadzenie wydobycia w ramach pozwolenia na poszukiwanie. Przedsiębiorcy nie występują o koncesje na wydobywanie. Przykładowo w woj. pomorskim obowiązywała 1 koncesja i 100 pozwoleń (stan na 30 czerwca 2015 r.). Ponadto proponowane zapisy wprowadzają przepisy szczególne dotyczące bursztynu, które przewidują że każde nielegalne poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie tej kopaliny będzie karane, niezależnie od rozmiaru wyrządzonej szkody w mieniu lub środowisku. Kwalifikacja czynu zostanie zmieniona z wykroczenia na przestępstwo, a także zostaną znacznie zwiększone kary finansowe - adekwatnie do wartości strat ponoszonych przez Skarb Państwa oraz zniszczeń środowiska spowodowanych nielegalnym wydobywaniem bursztynu. Proponowana stawka opłat podwyższonych dla nielegalnego wydobycia bursztynu to 400 tys. zł. za każdy rozpoczęty kilometr terenu objętego działalnością (z tym, że każdy rozpoczęty kilometr liczy się jako cały).
W przypadku gazów szlachetnych oraz pierwiastków ziem rzadkich regulacja wyłącznie wzmacnia prawnie obecną praktykę (wydobywanie ww. jako kopalin towarzyszących w ramach wydawanych koncesji).
Oczekiwane efekty to zwiększenie funkcji prewencyjnej i represyjnej istniejących sankcji administracyjnych i karnych uregulowanych w ustawie PGG, odnoszących się do nielegalnego poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania bursztynu ze złóż oraz zwiększenie wpływów z wydobycia bursztynu, z tytułu opłat eksploatacyjnych wynagrodzenia za użytkowanie górnicze oraz opłat podwyższonych.

Organ odpowiedzialny za opracowanie projektuMŚ ME, MGMiŻŚ
Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektuMariusz Orion Jędrysek Sekretarz Stanu
Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RM
Planowany termin przyjęcia projektu przez RMI kwartał 2017 r. - ZREALIZOWANY - Rada Ministrów przyjęła 31 marca 2017 r. w trybie obiegowym
Informacja o rezygnacji z prac nad projektem (z podaniem przyczyny)-
Data modyfikacji : 07.04.2017
Rejestr zmian